El Congreso aprueba la nueva Ley antidopaje desoyendo al Consejo de Estado

El Pleno del Congreso de los Diputados ha aprobado este jueves por unanimidad, con un total de 346 votos a favor, el proyecto de Ley Orgánica de lucha contra el dopaje en el deporte, que requería ser aprobado por mayoría absoluta del Congreso en una votación final de conjunto, antes de ser remitida al Senado, donde continuará su tramitación parlamentaria.

Todos los grupos parlamentarios han dado por bueno el texto dictaminado por la Comisión de Cultura y Deporte de esta misma semana, renunciando a introducir matices en el proyecto en aras a mostrar una imagen de unidad, de aprobar en plazo una ley y de evitar "el desprestigio" que dicen habría supuesto para España la declaración de país no cumplidor par parte de la Agencia Mundial Antidopaje (AMA).

En aras de ese objetivo, del que nosotros discrepamos, a nuestros diputados no les ha importado aprobar un texto que se aparta del dictamen emitido por el Consejo de Estado en varias cuestiones importantes, entre ellas el pasaporte biológico.

Como dijo el alto órgano consultivo en su amplio dictamen, "el Programa Mundial Antidopaje, sin perjuicio de que pueda efectivamente ser inspirador de nuestra legislación, no es una norma directamente aplicable en España, pues, aprobado por la Agencia Mundial Antidopaje (persona jurídico-privada), no tiene naturaleza para ello ya que ni procede de una entidad cuyas decisiones tengan ese carácter ni es un convenio o tratado internacional, como tampoco es evidentemente una norma española".

Y añade, aludiendo a la convención de la UNESCO:  "El Código y la versión más actualizada de los Apéndices 2 y 3 se reproducen a título informativo y no forman parte integrante de la presente Convención. Los apéndices como tales no crean ninguna obligación vinculante en derecho internacional para los Estados Parte. El Programa Mundial Antidopaje -del que, como se ha dicho, el Código es solo una parte- ni siquiera aparece mencionado como tal en dicha convención".

En cuanto a la AEPSAD, que cambia de nombre, el Consejo de Estado dijo que "sería una denominación más adecuada la de "Agencia Estatal para la Lucha Antidopaje en el Deporte", evitando así unir los términos Agencia y Comisión, lo que dificulta gramaticalmente el título asignado". E induce a confusión, decimos nosotros. 

Por otro lado, hay que recordar que las acusaciones de dopaje por el pasaporte biológico se basan en la opinión de tres personas que emiten un juicio de valor afirmando que una serie de datos hematológicos o esteroideos derivan del uso, consumo o utilización de sustancias o métodos prohibidos.

En IUSPORT hemos publicado varios artículos advirtiendo que no podía darse fuerza probatoria indubitada a una prueba basada en presunciones, como efectivamente acontece con el pasaporte biológico.

El Consejo de Estado asi lo advirtió y propuso que el pasaporte biológico debería configurarse como prueba "iuris tantum", no como prueba suficiente o indubitada.

Dijo el alto órgano consultivo: "… el proyectado artículo 39.3.b) introduce una novedad en materia probatoria que ha de ajustarse a las reflexiones anteriores, acerca de su carácter de prueba indiciaria, no plena, debiendo recordarse que en los procedimientos sancionadores que se tramiten en materia de lucha contra el dopaje "podrán servirse de todos los medios de prueba admisibles en derecho, incluido el pasaporte biológico, si existiesen datos sobre el mismo. Dichas pruebas deberán valorarse de modo conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de acuerdo con los principios y criterios de interpretación establecidos en el Código Mundial Antidopaje".
 

Pues bien, a pesar de la contundencia del dictamen del Consejo de Estado, la Comisión de Cultura y Deporte, y ahora el pleno del Congreso de los Diputados, han resucitado el pasaporte biológico como medio de prueba suficiente.

Así figura en el texto al que hemos tenido acceso en IUSPORT, ya aprobado y que sólo está pendiente de su ratificación por el Senado.

“Un resultado adverso en el pasaporte biológico del deportista constituirá prueba de cargo suficiente a los efectos de considerar existente la infracción tipificada en el artículo 20 b) de esta ley.”

En otro orden, según el Consejo de Estado, "por mucho que el Código Mundial Antidopaje establezca un plazo de prescripción de diez años (artículo 17), dicho plazo parece desproporcionado; de hecho, es superior al de prescripción de los delitos de dopaje, plazo este que no debería superarse".

En cuanto a la ejecutividad inmediata de las sanciones, el art. 43 en su apartado 1 dispone: "Las sanciones impuestas son inmediatamente ejecutivas desde la fecha en que se notifique la correspondiente resolución administrativa, salvo que el órgano que deba conocer del recurso que contra las mismas pudiera interponerse acuerde su suspensión de conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del artículo 90.3 y en el artículo 117.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

Sobre este particular, el alto órgano consultivo dictaminó que "altera el régimen general en materia sancionadora, régimen que supone que las sanciones no son ejecutivas mientras haya un recurso administrativo ordinario posible o pendiente de resolverse contra ellas: "La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado" (artículo 90.3, primer párrafo, de la Ley 39/2015, que la jurisprudencia ha considero aplicable a los recursos de reposición y de alzada)". Y concluyó que "sería mejor no alterar la regla general".

CONTENIDO ESENCIAL DE LA LEY

Según la Exposición de Motivos, el principal objetivo de la ley es adaptar la legislación antidopaje española al nuevo Código Mundial Antidopaje y a las normas internacionales que lo acompañan para garantizar el desarrollo de las competiciones en condiciones de igualdad y evitar su adulteración mediante la utilización de sustancias prohibidas o de métodos prohibidos.

En el preámbulo se explica esta cuestión, afirmando que en este momento los impactos derivados de una falta de adaptación de la normativa interna a la nueva versión del Código afectarían directamente a todos los niveles de la organización, planificación y desarrollo de las políticas públicas deportivas, así como a la práctica profesional y amateur del deporte y al derecho a la salud de quienes lo practican.

Afecta al deportista aficionado

Conviene destacar la incorporación de la figura del deportista aficionado, en cumplimiento de las nuevas reglas contenidas en el Código Mundial Antidopaje de 2021.

La Ley define al Deportista aficionado como el "deportista que no es de nivel nacional ni internacional. La Agencia Estatal Comisión Española para la Lucha Antidopaje en el Deporte tiene potestad para aplicar las normas antidopaje a un deportista aficionado. En relación con estos deportistas, la organización antidopaje podrá elegir entre: realizar controles limitados o no realizarlos en absoluto; no utilizar la totalidad de la relación de sustancias prohibidas al analizar las muestras; no requerir información, o requerir información limitada, sobre la localización; o no requerir una autorización terapéutica por adelantado. Sin embargo, si un deportista sobre el cual una organización antidopaje ha decidido ejercer su competencia de control y que compite a un nivel inferior al nacional o internacional, comete una infracción de las normas antidopaje, contempladas en el artículo 20, letras a), c) o d), habrán de aplicarse las sanciones previstas en la presente ley".

La AEPSAD pasa a llamarse Agencia Estatal Comisión Española para la Lucha Antidopaje

Igualmente, en el capítulo II, se determina la organización administrativa para la lucha contra el dopaje, desempeñando un papel esencial la Agencia Estatal Comisión Española para la Lucha Antidopaje en el Deporte, nueva denominación de la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte, la antigua AEPSAD; que, en lo demás, conserva su naturaleza y características esenciales. Debe resaltarse, no obstante, la introducción del Comité Sancionador Antidopaje, como órgano específico de la Agencia en materia sancionadora. Igualmente, la Agencia contará con un órgano de participación, coordinación y seguimiento en el que estarán representados los y las deportistas así como los órganos y organismos competentes en materia de lucha contra el dopaje de las Comunidades Autónomas.

Controles de dopaje

A continuación, el título I se refiere a los controles de dopaje, adoptando medidas que favorecen una acción inspectora y reactiva más efectiva frente a los y las deportistas que tratan de adulterar las reglas que deben presidir toda competición en condiciones de igualdad de medios, capacidad y esfuerzo, poniendo en riesgo su salud y la de los demás, de conformidad con lo dispuesto por el Código Mundial Antidopaje de 2021; que incorpora por primera vez obligaciones sobre programas y planes antidopaje al servicio de una acción efectiva frente al dopaje en el deporte.

También se contemplan las clases de controles a realizar, así como las competencias para llevarlos a cabo, y las condiciones y garantías a aplicar por el personal habilitado al efecto. Para facilitar el descaso nocturno del deportista, se modifica la franja horaria en la que no podrá efectuarse un control de dopaje fuera de competición, pasando a estar comprendida entre las 23:00 y las 05:00 horas, sin perjuicio de que, en casos debidamente justificados, y de acuerdo con el principio de proporcionalidad, pueda llevarse a cabo un control en la citada franja horaria siempre que se informe al deportista de las razones al efecto.

Uso terapéutico respecto a los medicamentos que contengan sustancias prohibidas

Asimismo, se regula la autorización de uso terapéutico respecto a los medicamentos que contengan sustancias prohibidas, y se ordena la titularidad, conservación y análisis de las muestras obtenidas en los controles de dopaje, las cuales podrán ser analizadas inmediatamente después de su recogida o en cualquier momento posterior, a instancia de diferentes autoridades antidopaje, para detectar sustancias o métodos prohibidos, o para elaborar un perfil de los parámetros biológicos del deportista.

Por su parte, el título II establece el régimen sancionador en materia de dopaje. Para ello, el capítulo I se refiere a la responsabilidad de los y las deportistas y personas o entidades sujetas a la ley, a la tipificación de las infracciones en materia de dopaje y al régimen de sanciones; incluyendo las circunstancias eximentes, atenuantes y agravantes de la responsabilidad, así como las causas de extinción de la misma. La ley constituye un importante avance en la aplicación de las medidas sancionadoras, al diferenciar tres niveles de deportistas y acomodar para los y las deportistas aficionados un régimen de sanciones más adecuadas y proporcionadas a su trascendencia y relevancia deportiva.

La persona protegida

La nueva ley dice que también implica una mejora significativa la definición de la categoría de persona protegida, que incluye a los menores y a otras personas carentes de capacidad de obrar, cuya protección abarca desde la proporcionalidad de la sanción en función del grado de la falta, hasta un endurecimiento del castigo para aquellos que participen en la comisión de las infracciones en materia de dopaje.

Aumenta, asimismo, dice, la proporcionalidad en la graduación de las sanciones en función de la importancia de la infracción, dándose entrada, además, a la toma en consideración de un nuevo tipo de sustancias prohibidas, las denominadas sustancias de abuso en el deporte, definidas como aquéllas de las que la sociedad abusa con frecuencia en contextos distintos del deportivo.

La ley reconoce que su uso en el ámbito deportivo debe ser igualmente erradicado, sin perjuicio de que esa utilización conlleve sanciones menos severas e, incluso, en los casos de deportistas aficionados y de personas protegidas, la sanción pueda acabar moderándose a través de correctivos que permitan la educación preventiva de los infractores y la pronta reinserción de los mismos en una práctica deportiva beneficiosa para la salud.

Ejecutividad inmediata de las sanciones, apartándose de la Ley 39/2015

Destaca el régimen de ejecutividad inmediata de las resoluciones sancionadoras, distinto al contemplado, con carácter general, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aspecto en el que, como dijimos, el texto se aparta del dictamen del Consejo de Estado. 

Según la Exposición de Motivos, esta especialidad responde a dos circunstancias. Por una parte, el Código Mundial Antidopaje exige un efecto vinculante automático de las decisiones adoptadas por las organizaciones antidopaje signatarias; debiendo recogerse este automatismo en la ley a partir de la ejecutividad inmediata de las resoluciones sancionadoras. Por otra parte, el aplazamiento o la demora de la eficacia de estas resoluciones en espera de la decisión de los recursos interpuestos produciría una dilación en la ejecución que permitiría a deportistas finalmente sancionados prolongar el cumplimiento de las sanciones durante años; de modo que les permitiría seguir participando en competiciones, en perjuicio de éstas y de otros deportistas y, naturalmente, de la imagen del deporte español y del compromiso con la firmeza en la lucha contra el dopaje.

Todo ello, sin perjuicio de que el órgano que deba conocer del recurso pueda acordar la suspensión de la resolución recurrida, con arreglo a las normas generales del procedimiento administrativo.

El nuevo Comité Sancionador Antidopaje

Con el fin de apartar al TAD de la materia sancionadora en dopaje, motivado por la no aceptación por parte de la AEPSAD de algunas decisiones del Tribunal en el pasado, como la del caso Ibai Salas, el capítulo III recoge las competencias del Comité Sancionador Antidopaje, cuyas resoluciones agotarán la vía administrativa, por lo que ya no serán recurribles ante el TAD, sino ante la jurisdicción contencioso administrativa.

 

Los inspectores de la Agencia Estatal tendrán la consideración de autoridad pública

Por último, el título IV se ocupa del control y supervisión general de los productos susceptibles de producir dopaje en el deporte. Diferencia dos capítulos, el primero de ellos dedicado a recoger las medidas de control y supervisión de productos, medicamentos y complementos nutricionales. Se trata de previsiones específicas, encaminadas a garantizar el adecuado control de los productos susceptibles de producir dopaje en el deporte.

Para ello, se reconoce a la Agencia Estatal Comisión Española para la Lucha Antidopaje en el Deporte la facultad de realizar actuaciones de inspección con el fin de asegurar el cumplimiento de la ley. En el ejercicio de estas actuaciones, los inspectores de la Agencia Estatal tendrán la consideración de autoridad pública, ostentando, entre otras, la potestad de entrar libremente en establecimientos o instalaciones deportivas, o de tomar muestras biológicas para constatar el respeto a la normativa.

El capítulo II recoge las condiciones de utilización de estos productos, en lo que se refiere a la comercialización y utilización de productos alimenticios, manteniendo las obligaciones de establecer mecanismos y procedimientos de información y declaración de tales productos; así como la prohibición de comercializarlos en establecimientos dedicados a actividades deportivas. Asimismo, se prevé la implementación de programas específicos en materia de publicidad y venta electrónica.
 

No regula el dopaje de los animales

Finalmente, la Ley remite el régimen de control de dopaje para animales en competiciones deportivas a la aprobación de la correspondiente federación, que deberá en todo caso respetar la normativa aprobada por la respectiva federación internacional y el Código Mundial Antidopaje; tres disposiciones transitorias, relativas a los procedimientos disciplinarios en curso, las habilitaciones para los controles de dopaje y el concurso de infracciones; una disposición derogatoria; y seis disposiciones finales que se refieren a la modificación del artículo 84 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, a la descripción de los preceptos orgánicos de la ley, al título competencial habilitante, a la aplicación supletoria de las normas generales de derecho administrativo, al desarrollo reglamentario, y a la entrada en vigor de la ley.

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TEXTO ÍNTEGRO DE LA LEY, PENDIENTE DE SU APROBACIÓN POR EL SENADO