El CSD declara que las federaciones forman parte del sector público

La naturaleza jurídica de las federaciones deportivas ha sido objeto de amplia discusión desde la perspectiva doctrinal y jurisprudencial durante décadas, y sobre ello han corrido ríos de tinta de grandes especialistas en derecho deportivo [1].

El debate parecía cerrado, con contadas salvedades, tras la STC 67/1985, de 24 de mayo, que marcaba un punto de inflexión al reconocerlas como asociaciones de segundo grado, de configuración legal y de naturaleza privada que, en ocasiones, ejercen funciones públicas, y con la posterior incorporación de dicho modelo a la vigente Ley del Deporte de 1990, así como a las respectivas leyes de las comunidades autónomas.

La Ley del Deporte definiría en 1990 a las federaciones deportivas en su art. 30 como entidades privadas, con personalidad jurídica propia, las cuales ejercen además, por delegación, determinadas funciones públicas, en cuyos supuestos actúan como agentes colaboradores de la Administración Pública.

Nos encontramos así con una doble naturaleza, pública y privada, donde las federaciones realizan, a la vez que actividades sujetas al derecho privado, como entidad de esta naturaleza, una serie funciones públicas delegadas, entre las que se encuentran la calificación y organización de las competiciones deportivas oficiales, ejercer la potestad disciplinaria deportiva, entre otras.

Hasta aquí lo que sabíamos, o creíamos saber, hasta ahora. Hasta ahora, porque el Consejo Superior de Deportes (CSD) y el Ministerio de Interior han dado un inesperado giro a la que considerábamos una consolidada doctrina.

La nueva orientación del Consejo Superior de Deportes

La semilla de esta nueva orientación la plantaba el CSD cuando el máximo órgano del deporte español emitía un informe con fecha de 20 de marzo dirigido a las federaciones deportivas españolas relativo a los procesos electorales federativos, con el fin de comunicarles que las elecciones previstas para este año se encontraban suspendidas en aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma.

El CSD afirmaba en dicho informe que, en tanto la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020 suspendía los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público [2], esta suspensión era también aplicable a las elecciones federativas, puesto que "estos procesos están bajo el control subyacente al ejercicio de funciones públicas delegadas”, y, “por ende, los procesos electorales de las federaciones deportivas se encuentran afectados por la DA3ª del Real Decreto 463/2020".

Pero a efectos del presente artículo nos interesa detenernos en el camino seguido para llegar a tal conclusión. El CSD fundamentaba tal idea como sigue:

"El artículo 2 de la Ley 39/2015, de 01 de octubre, del Procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, dispone que se aplica al sector público comprendido por la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales y el Sector Público Institucional".
 

"Interesa a estos efectos el Sector Público institucional, por cuanto queda claro que el CSD es Administración General del Estado".

"Pues bien, el Sector Público Institucional está integrado por, artículo 2.2 b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas".

"A modo de ejemplo, las Federaciones deportivas actúan por delegación del CSD ejerciendo esas potestades en numerosos supuestos. Entre ellos, el que más nos interesa en este momento, es el de las elecciones que se han de celebrar este año. Teniendo presente que dichos procesos están regulados mediante una Orden ministerial del año 2015, ECD72764/2015, de 18 de diciembre, debemos considerar que son estas funciones las que quedan subsumidas en las públicas de carácter administrativo por parte de las federaciones deportivas lo que avala la tutela y control del CSD sobre las mismas".

Así, el Consejo Superior de Deportes determinaba obiter dicta que, toda vez que las federaciones deportivas son entidades de derecho privado, que ejercen potestades administrativas y que se encuentran tuteladas por el CSD, son por tanto entidades vinculadas o dependientes a una Administración Pública y, en consecuencia, son parte del sector público institucional, aunque sólo cuando realizan estas funciones, por el art. 2.2.b) de la Ley 39/2015. Por tanto, y llevando tal argumentación hasta sus últimas consecuencias, según este organismo las federaciones deportivas quedan sujetas a la Ley 39/2015 cuando ejerzan estas potestades administrativas, integrando así una suerte de sector público institucional a tiempo parcial.

Sorprendente argumentación del CSD, ya que, si bien las federaciones deportivas son entidades de derecho privado y, si bien ejercen algunas funciones públicas. jamás han estado vinculadas o sido dependientes de las Administraciones Públicas. Lo que sí ejerce el CSD ejerce sobre ellas es la tutela. Una tutela que no implica la dependencia o vinculación de las federaciones en el sentido indicado por la Ley 39/2015.

Si bien es cierto que el artículo 2 de la Ley 39/2015 incluye en el Sector Público Institucional a las "entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley (...) en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas", este precepto no puede aplicarse de forma aislada. Para definir el sector público institucional debemos poner la Ley 39/2015, reguladora del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, en relación con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que es la que lo delimita, estableciendo las entidades que integran el mismo ex art. 84.1, y entre las cuales no se encuentran -por el momento- las federaciones deportivas:

Artículo 84. Composición y clasificación del sector público institucional estatal.

1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1º. Organismos autónomos.
2º. Entidades Públicas Empresariales.

b) Las autoridades administrativas independientes.
c) Las sociedades mercantiles estatales.
d) Los consorcios.
e) Las fundaciones del sector público.
f) Los fondos sin personalidad jurídica.
g) Las universidades públicas no transferidas.

No obstante, debe hacerse hincapié en dos aspectos: por una parte, cuando el art. 2 de la Ley 39 habla de sujeción de las entidades dependientes a la propia ley no debe entenderse que sólo en esos casos integren el sector público institucional, sino que en aquella parte de su actividad en la que ejerzan potestades administrativas se regirán por tal norma legal. Por otro lado, no es posible ser parte del sector público institucional “a ratos”.

Por eso, el Ministerio del Interior, en informe de su Secretaría General Técnica, elude esa parcialidad y afirma de forma contundente que forman parte del sector público institucional a todos los efectos, puesto que sector público institucional o se es, o no se es, pero no se puede ser sólo a veces. Dice el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior:

“De conformidad con lo señalado en el informe del Consejo Superior de Deportes, las federaciones deportivas son asociaciones de carácter privado pero que ejercen diversas funciones públicas de carácter administrativo, por tanto, forman parte del sector público institucional definido en el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en los términos de su párrafo b) “Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativa”.

Así, el Ministerio de Interior determina, sin dejar lugar a ningún género de dudas, que las federaciones deportivas forman parte del sector público institucional, sin que al mismo tiempo aclare, como tampoco lo hiciera el CSD, en cuál de las mentadas categorías del art. 84.1 de la Ley 40/2015 quedarían integradas.

Consecuencias del nuevo encuadre en el sector público de las federaciones

Claro que una declaración de este calibre, la de encuadrar a las federaciones deportivas en el sector público, tiene sus consecuencias. Sin pretender ser exhaustiva, algunas de ellas serían las siguientes:

1. Imposibilidad de ejercer el control sobre los clubes que la integran

Una de las características de las entidades pertenecientes al sector público institucional es la imposibilidad de crear o ejercer el control, directa o indirectamente, sobre ninguna entidad que no sea parte del sector público institucional, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico.

Esto, desde luego, es un problema para las federaciones deportivas españolas, en tanto vienen ejerciendo el control sobre los clubes que las integran, y que no podrán seguir haciendo.

2. Sometimiento al control de eficacia y supervisión continua

Todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal están sujetas desde su creación hasta su extinción a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas contenido en el art. 85 de la Ley 40/2015, control articulado a través de la Intervención General de la Administración del Estado, que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en la Ley. En particular verificará, al menos, lo siguiente:

a) La subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación
b) Su sostenibilidad financiera
c) La concurrencia de la causa de disolución prevista en la ley referida al incumplimiento de los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos

3. Potestad del Ministerio de proponer la transformación o supresión de la federación

Los resultados de la evaluación efectuada tanto por el Ministerio de adscripción (Cultura y Deporte) como por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se plasmarán en un informe que, según las conclusiones que se hayan obtenido, podrá contener recomendaciones de mejora o una propuesta de transformación o supresión de la federación.

4. Obligación de realizar un plan de actuación y planes anuales de desarrollo

El control de eficacia y supervisión continua implica, además, ciertas obligaciones para las federaciones deportivas:

1. Deben contar, en el momento de su creación (llegamos tarde, así que deberán hacerlo ahora) con un plan de actuación con las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la entidad, que se revisarán cada tres años, y
2. Asimismo están obligadas a la realización de planes anuales que lo desarrollen

El control de eficacia será ejercido por el Departamento al que estén adscritos, a través de las inspecciones de servicios, y tendrá por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos, de acuerdo con lo establecido en su plan de actuación y sus actualizaciones anuales, sin perjuicio del control que de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, se ejerza por la Intervención General de la Administración del Estado.

Adicionalmente esto conlleva la inscripción en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal regulado en el artículo 83 de la Ley 40/2015.

5. Sometimiento a la Ley de Contratos del Sector Público

Como parte del sector público, todos los contratos onerosos celebrados por las federaciones habrían de regirse también por lo dispuesto en la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, con todo lo que ello conlleva.

Habrían de quedar así sometidos a la LCSP a la hora de adjudicar cualquier contrato de obra, suministro y servicios, rigiéndose por la misma en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción; y debiendo observar sus especiales exigencias, entre otros: la necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación, la duración máxima estipulada según el tipo de contrato, el contenido mínimo de los mismos. Toda una transformación en la contratación de las federaciones deportivas.

En fin, son muchas más las consecuencias que tendría para las federaciones deportivas el pasar a integrar de pleno derecho el sector público, pero sobre las que no me detendré en este artículo por no eternizarlo. 

Desde luego, vivimos tiempos convulsos. También para el derecho del deporte.

TEXTO ÍNTEGRO DEL INFORME DEL CSD

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[1] Entre otros, BERMEJO VERA, CAMPS I POVELL, CARRETERO LESTÓN, CAZORLA PRIETO, PALOMAR, REAL FERRER.

[2] Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos.

1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

4. La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma.