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José Miguel Fraguela
12 de marzo de 2018

El segundo dictamen del Consejo de Estado entra en el fondo y rechaza repetir las elecciones

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Como saben los lectores de IUSPORT, el TAD no solo recibió el recurso extraordinario de revisión del CSD con respecto a las elecciones a la RFEF.

 

Había otro recurso paralelo, interpuesto por el Club Atlético Pinto, contra la resolución de dicho tribunal de 9 de junio de 2017, que a su vez confirmó la resolución de 30 de abril de 2017 de la Comisión Electoral de la Real Federación Española de Fútbol (RFEF), que proclamó los resultados definitivos de la jornada electoral celebrada el 27 de abril para la elección de la Asamblea de la RFEF.

 

Pues bien, en este segundo recurso el dictamen del alto órgano consultivo también ha sido negativo, pero contiene diferencias respecto al emitido sobre el recurso del CSD. Diferencias que tienen que ver con el análisis del fondo del asunto, algo que no llevó a cabo en el recurso del CSD porque negó que este tuviese legitimación para recurrir.

 

El 22 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo del Deporte formuló propuesta de resolución en el sentido de que procedía estimar el recurso de revisión presentado por el Club Atlético Pinto, elevando a tal efecto dicha propuesta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado para que emitiese dictamen preceptivo (pero no vinculante).

 

La Comisión Permanente del alto órgano consultivo, en la misma sesión celebrada el 1 de marzo, emitió el dictamen nº 88/2018, concluyendo "que procede desestimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el club Atlético Pinto contra la resolución del Tribunal Administrativo del Deporte de 9 de junio de 2017 ". 

 

Lo esencial del segundo dictamen

 

El Consejo de Estado argumentó lo siguiente para informar negativamente la estimación del recurso del Club Atlético Pinto:

 

"El recurso se basa en un Auto que a juicio del recurrente da cuenta de hechos que obligan a modificar la resolución del TAD de 9 de junio de 2017, pues dicho Auto denota tanto un error de hecho como una equivocada decisión jurídica, de modo que tal resolución debió haber estimado el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Electoral de la Real Federación Española de Fútbol de 30 de abril de 2017 sobre proclamación de electos. Por separado se analizará seguidamente cada uno de esos dos enfoques del recurso de revisión.

 

1.- El error de hecho debe ser de entrada descartado, pues claramente el recurso no se basa en un error fáctico, es decir sobre circunstancias de hecho simplemente constatables, en el que el TAD haya incurrido al dictar su resolución de 9 de junio de 2017, sino que lo que en realidad se alega es un defecto de valoración de los hechos tenidos en cuenta para dictar esa resolución, lo que lleva a una infracción que, de existir, sería, jurídica y no fáctica, pues el TAD desestimó el recurso interpuesto ante el mismo por el Club Atlético Pinto tras valorar las circunstancias del caso y teniendo en cuenta que las irregularidades detectadas no se consideraron suficientes, a la vista de la doctrina y jurisprudencia invocada en esa resolución, como para llevar a una declaración de invalidez del acto electoral impugnado.

 

En todo caso, no debe pasarse por alto que el recurso de revisión se dirige contra una resolución que ha desestimado un recurso previo, de modo que lo que se alegue en revisión -en este caso un supuesto error de hecho- debe corresponderse con lo ya planteado en ese recurso previo, y no se ha objetado en realidad error fáctico alguno al acto del TAD.

 

Eventuales errores de hecho imputables al acto de proclamación de electos de 30 de abril de 2017 deberían plantearse en un recurso de revisión contra ese acto. Pero ni ha sido así ni tal recurso habría sido posible, pues se trata de un acto no administrativo, procedente de una entidad privada como es una federación deportiva, siendo el recurso especial ante el TAD el único legalmente previsto, y ese recurso es el desestimado por el TAD en su ya mencionada resolución de 9 de junio de 2017.

 

2.- Corresponde seguidamente analizar si se ha producido un error urídico) cometido al dictarse esa resolución de 9 de junio, infracción que haya sido puesta a la luz por el documento en el que el Club recurrente trata de sustentar su recurso, en concreto por el Auto del Juzgado Central de Instrucción de 20 de julio de 2017.

 

El recurso administrativo de revisión es, como se deduce del artículo 125 de la Ley 39/2015 y tienen dicho múltiples sentencias y dictámenes de este Consejo de Estado, un recurso extraordinario y de admisión restrictiva, constreñido a las infracciones tasadas en concreto en ese artículo.

 

Cuando se trata de una infracción jurídica que derive de un documento demostrativo de ella (supuesto tipificado en el artículo 125.1.b), debe estarse ante un documento que evidencie la infracción, es decir que, de haberse conocido ese documento antes de dictarse la resolución (de 9 de junio de 2017), la misma no se habría dictado en los términos en que se produjo.

 

Dispone en concreto ese artículo que debe tratarse de documentos "de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida':

 

Por tanto, se trata de saber si el Auto de 20 de julio de 2017 dictado por el Juzgado Central de Instrucción nº. 1 puede servir de base para estimar el recurso de revisión presentado, es decir, para evidenciar que, de haberse conocido, la resolución del TAD de 9 de junio de 2017 habría sido diferente.

 

3.- No obstante, debe antes volver a incidirse en que no se trata de analizar directamente la validez del acuerdo de la Comisión Electoral de la Federación de 30 de abril de 2017 (que proclamó electos), pues ese acto es solo recurrible mediante la impugnación especial ante el TAD que prevé el artículo 38 de la Ley 8/1990, del Deporte, en relación con lo establecido al efecto por la ya antes citada Orden ECD 2764/2015.

 

Solo si fuera inválida la resolución del TAD de 9 de junio de 2017 que rechazó el recurso interpuesto contra el acto de la federación de 30 de abril de 2017, cabría, por extensión, declarar la invalidez de esta última. Así resulta de lo establecido en el artículo 126.2 de la Ley 39/2015, que establece que el acto resolutorio del recurso de revisión deberá pronunciarse "no solo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido ':

 

Es conveniente insistir en esa observación porque significa que solo cabrá detectar la invalidez de la resolución del TAD de 9 de junio de 2017 si el nuevo documento en que el recurso de revisión trata de ampararse denota que debió estimarse el recurso previo interpuesto en su día de Club Atlético Pinto, lo que implica que debe haber conexión  entre la infracción invocada en el recurso de revisión y la causa de pedir planteada en el recurso previo. Dicho de otro modo, el recurso de revisión que se interponga solo contra un acto desestimatorio de un previo recurso administrativo no es un recurso directo contra el acto originario, sino contra el desestimatorio de ese recurso administrativo previo.

 

Y ello es especialmente relevante cuanto el acto originario no es susceptible de un recurso de revisión, cosa que sucede con los actos sobre proclamación de electos de las federaciones deportivas , que son, como ya se ha dicho, actos de entidades privadas (artículo 30 de la Ley del Deporte) contra los que solo cabe el recurso electoral especial previsto en el artículo 38 de esa Ley.

 

4.- Pues bien, hay que tener en cuenta lo que Club Atlético Pinto pretendió cuando interpuso el recurso especial electoral interpuesto ante el TAD contra la resolución de la Comisión Electoral de la Federación de 30 de abril de 2017, y esa pretensión fue doble:

 

-              Invalidez del acto de proclamación de electos por infracciones varias relativas al voto por correo.

 

-              E invalidez de ese mismo acto porque órganos  de la Federación no actuaron con neutralidad.

 

Ahora se trata de analizar si el TAD se equivocó al haber rechazado uno y otro motivo de recurso, y, más concretamente, y si ello puede declararse por el estrecho y estricto cauce de un recurso administrativo de revisión.

 

5.- El Auto del Juzgado Central de Instrucción nº 1, de 20 de julio de 2017, se refiere a la existencia de indicios de que D. Ángel María Villar Llana ha creado a partir de 2009 un entramado que le ha permitido desviar fondos de la Real Federación Española de Fútbol, de las Federaciones Territoriales y de organismos y sociedades vinculados a ellas, en especial la "Mutualidad de Previsión Social de Futbolistas a Prima Fija" - MUPRESFE- y la "Fundación Real Federación Española de Fútbol". A tal efecto se dice que ha contratado a determinado personal -sobre todo familiares suyos- y ha adjudicado arbitrariamente contratos a empresas vinculadas a él o a sus familiares u obteniendo contraprestaciones de ellas.

 

El Auto concreta los siguientes indicios:

 

* Se garantiza, mediante nombramientos y personal afines a él, el apoyo de la Junta Directiva de la Federación.

 

* Ha concedido beneficios a algunos presidentes de federaciones en cuyo ámbito no tenía asegurado el apoyo electoral, con disposición para ello de dinero de la Federación; se habla de relaciones cercanas en el tiempo con las federaciones de Murcia y Cantabria y más lejanas con las de Madrid y Ceuta. Se transcriben parte de conversaciones telefónicas, casi todas posteriores al día 27 de abril de 2017 -en que se celebraron las elecciones- que tratan sobre aspectos varios, fundamentalmente referidos a ayudas ofrecidas o solicitadas por algunas federaciones. Se mencionan así, por ejemplo, la celebración de un partido de fútbol en Murcia, la queja del presidente de la Federación de Fútbol Sala de Madrid porque la misma no había sido ayudada económicamente por la Real Federación Española, o las reticencias de la Federación de Ceuta a presentar escrito en el TAD para oponerse a los recursos electorales presentados -pese al dinero con que la Real Federación había ayudado a la de Ceuta-. Se habla también de beneficios a la Federación de Tenerife, por ejemplo en relación con el costeamiento de un campo de fútbol o de reventas de entradas.

 

* Ha habido incumplimientos de la normativa sobre subvenciones a fin de eludir el control financiero y contable establecido en la Ley de Transparencia, así como excesos en las facultades de administración del patrimonio de la Real Federación (pagos a la Secretaría de la Real Federación; utilización de recursos humanos, materiales y dinero para conseguir el apoyo electoral de varios entrenadores; gastos innecesarios y excesivos en relación con abogados; salidas injustificadas de fondos de MUPRESFE).

 

* Se han otorgado beneficios a la sociedad administrada por un hijo del Sr.XXX.

 

* Se han suscrito contratos injustificados (o de cuantía inapropiada) con GSM desde al menos el año 2004 -tal entidad se dedica a la creación, promoción y comercialización de medios publicitarios- o en relación con Estudio 2000 S.L., Tenerife Sport S.L. (sobre ropa deportiva) y UNITES VANSEN INTERNATIONAL SPORTS (sobre negocios varios) y Puntalarga S.A. (sobre adjudicaciones de obras).

 

6.- Pese a las graves afirmaciones que se contienen en el Auto del Juzgado Central de Instrucción, hay varios obstáculos que impiden estimar -con base en ello- el recurso de revisión de que ahora se trata, en concreto:

 

a) En primer lugar, se esgrime como nuevo documento ese Auto dictado por el Juzgado Central de Instrucción, pero tal documento no refiere hechos probados, sino que apunta datos indiciarios de actuaciones que pueden ser constitutivas de responsabilidades penales. Sobre la base de indicios no es posible concluir que ese Auto evidencie un error jurídico, y menos un error jurídico claro, en el que se haya incurrido al dictar el TAD su resolución de 9 de junio de 2017.

 

Cabe a este respecto señalar que como se dijo, por ejemplo, en los dictámenes 653/2015 y 1662/1996, un documento de valor esencial es "aquel que motiva la destrucción de la firmeza de un acto administrativo por la sola certeza de su existencia. Así, en virtud de la atribución de tan excepcional relevancia a un documento se produce una radical subversión de todo aquello a lo que afecta el contenido del acto administrativo':

 

b) En segundo lugar, los hechos o circunstancias que se reflejan en el Auto no se corresponden con las razones de pedir que se esgrimieron en el recurso administrativo dirigido por el club Atlético Pinto contra la resolución de la Comisión Electoral de la Federación de 30 de abril de 2017.

 

Se podrá decir que esos hechos no se conocían y que por ello ese recurso administrativo no se basó en ellos. Pero lo cierto es que desde el punto de vista de los recursos extraordinarios de revisión -de admisión restrictiva- no cabe estimar la impugnación, pues ello supondría desvirtuar la propia naturaleza de tales recursos, basada en errores claros habidos en el acto que se recurre y precisamente en base a las razones de impugnación previamente esgrimidas.

 

Eso no significa que los hechos que menciona el Auto del Juzgado Central de Instrucción no puedan ser considerados, sino que deberán serlo en el procedimiento penal correspondiente (con las consecuencias que ello pueda tener, incluso sobre el proceso electoral si así lo entendieran los órganos jurisdiccionales penales que juzguen finalmente el asunto) o en el recurso contencioso­ administrativo que el propio Club Atlético Pinto tiene interpuesto. Los datos que aporta el Auto no pueden sustentar el recurso extraordinario de revisión interpuesto.

 

A este respecto es conveniente recordar que el art. 56.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dispone que "en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación  de las cuales podrán  alegarse  cuantos motivos procedan,  hayan sido  o no   planteados   ante   la   Administración".  En  sede  judicial  pueden  adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada, que es la invalidez de las elecciones. Así lo dicen, por ejemplo, las  Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2015 -recurso de casación nº 4072/2013- y de 15 de septiembre de 2014 -recurso de casación nº 3948/2012- que dicen que "el carácter revisor de nuestra jurisdicción veda a los tribunales de lo contencioso-administrativo pronunciarse sobre pretensiones distintas de las esgrimidas por las partes en la vía administrativa, pero nada impide que para decidir  sobre las mismas atienda a motivos diversos de los entonces empleados, bien se introduzcan ex novo por los interesados en la vía judicial o lo haga el propio órgano jurisdiccional de oficio, previo planteamiento de la tesis. El motivo es el fundamento de la reclamación y no existe óbice para que  el administrado aduzca en la  demanda una razón (motivo) para obtener la anulación del acto (pretensión) que no hizo valer ante la Administración': no resultando lícito "rechazar un motivo de impugnación en sede jurisdiccional  con el argumento de que no fue suscitado ante la Administración".

 

Tras analizarse el Auto de 20 de julio de 2017 se concluye que no se relatan en él hechos precisos relacionados con las alegaciones vertidas por Club Atlético Pinto al articular su recurso contra el resultado del proceso electoral.

 

La mayor parte de las consideraciones indiciarias que hace el Auto no se refieren al voto por correo. Sobre la falta de limpieza del proceso electoral, hay en el Auto algunos pasajes concretos relativos a posibles ayudas o inversiones hechas por la Real Federación Española de Fútbol que su entonces presidente considera no bien correspondida con votos de la federación afectada, aunque alguna Federación (Ceuta) se queja de que se le pida su voto cuando considera que la Real Federación no ha dado a la misma la dedicación debida.

 

Pero no hay en el Auto sustento bastante que permita concluir con evidencia que la resolución del TAD de 9 de junio de 2017 fue errónea en relación con las razones que se esgrimieron por Club Atlético Pinto en el recurso que en su día interpuso contra la resolución de la Real Federación de 30 de abril de 2017.

 

A este respecto conviene señalar que en el recurso que dio lugar a la mencionada resolución del TAD el Club recurrente adujo que hubo infracciones en cuanto a:

 

- Voto por correo. Ya se ha dicho que nada relacionado con ese voto resulta del Auto del Juzgado Central de Instrucción.

 

- Incorrecta constitución de la mesa electoral. Sucede lo mismo.

 

- Indebida usurpación de funciones de la mesa electoral constituida para el voto por correo por parte del Presidente de la Comisión Gestora de la Real Federación; e indebida presidencia de la misma por D. Ángel María Villar Llona. Tampoco tiene relación el auto judicial con esas alegaciones.

 

- Falta de independencia de la Comisión Gestora, cuyo señalado Presidente realizó actos indebidos de campaña ostentando esa condición y la de precandidato; ello se concreta en su asistencia a un partido de la selección española en Gijón y a su decisión sobre la ubicación de otro partido de la misma selección española de la ciudad de Murcia. Sobre el primer aspecto, del Auto judicial no resulta nada al respecto, y sobre el segundo, aunque el auto relata alguna conversación afectante a ese hecho, el TAD dispuso del dato y del documento (nº 15 acompañado al recurso) que Club Atlético Pinto aportó para acreditarlo, sin que la resolución de 9 de junio de 2017 lo haya negado, de modo que nada sustancial aporta el auto como evidencia de un error cometido por dicho TAD al dictar la mencionada resolución.

 

Conviene asimismo recordar que en esa misma resolución el TAD rechazó expresamente el considerar otros escritos adicionalmente presentados por Club Atlético Pinto después de su recurso.

 

e) Y en tercer lugar, y más allá de todo lo dicho, el recurso de revisión es un recurso especial para detectar errores concretos.

 

El recurso de revisión no es cauce para pretender un replanteamiento o análisis global de un asunto, que es sin embargo lo que realmente se está intentando mediante el que ha motivado en concreto este dictamen, y ello con independencia de que exista o no razones para declarar inválido el proceso electoral. Razones que deberán evaluarse, como ya se ha dicho, en el proceso penal o en el contencioso-administrativo. Tan es así que el recurso de revisión dice en algún momento no basarse directamente en el Auto del Juzgado de Instrucción, sino en los hechos en los que a su vez se ha basado ese Auto, lo que confirma que se está en realidad tratando de poner sobre la mesa un planteamiento general sobre la validez del proceso electoral para el que el recurso extraordinario de revisión interpuesto no es en modo alguno la vía procesal.

 

Cabe así recordar el dictamen 865/2016 cuando apeló a "la necesidad de una interpretación estricta del repetido artículo (sería el actual 125 de la Ley 39/2015) ... a fin de no desnaturalizar ese carácter extraordinario y de no convertir tal recurso en una vía ordinaria de impugnación de los actos administrativos. En el mismo sentido, recuerda el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 de mayo de 2013 que el recurso extraordinario de revisión es un remedio excepciona/ que permite enmendar situaciones de injusticia evidente, cuando el acto administrativo que se pretende revisar ya ha ganado firmeza, y la ilegalidad del mismo se ha conocido posteriormente debido a las circunstancias sobrevenidas que relaciona el propio artículo ...". Y se añadió que "no constituye error de derecho la mera discrepancia o incluso la equivocación en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, sino tan solo aquel que se produce de modo craso, patente e indudable, como cuando una resolución administrativa aplica normas inexistentes o caducas o interpreta determinados preceptos en un sentido que, de manera abierta y palmaria, es contrario a la legalidad (dictamen nº 93212013, entre otros muchos)."

 

En el mismo sentido ya se había mostrado, por ejemplo, el dictamen nº 322/2016.

 

Por su parte, el dictamen nº 318/2015 recuerda que la existencia de un error (fáctico o jurídico) "tiene que evidenciarse; esto es, ha de hacerse patente, manifiesto e incontrovertible. En esta línea, dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2011 (ROJ 319312011) que la referida circunstancia "se contrae al supuesto que los documentos acrediten por sí el error de hecho de la resolución, el que se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible, implicando, por sí solo, la evidencia del error, sin necesidad de mayores razonamientos ni de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables u operaciones de calificación jurídica':

 

Y en el dictamen nº 314/2015, al tratar sobre la causa segunda de recurso de revisión, dijo que debe someterse a "una interpretación estricta, dada su excepcionalidad, en cuanto que abre vías de fiscalización frente a actos firmes, de modo que se ha de estar ante documentos de carácter trascendente, es decir, que afecten al núcleo de la cuestión fáctica debatida y que de manera clara y terminante acrediten la equivocación padecida por la Administración".

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2012 (recurso nº 1429/2010) dijo a este respecto que "como hemos señalado en sentencias de 31 de octubre de 2006 (casación 3287/2013) y 16 de febrero de 2005 (casación 1093/2002), reiterando lo declarado en sentencia de 26 de abril de 2004 (casación 2259/2000), fundamento jurídico cuarto, "el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 3011992, de 26 de noviembre, es un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados - sólo los enumerados en dicho precepto-, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos':

 

Si en el proceso penal se acaba juzgando que el proceso electoral debe reputarse inválido por las razones que en sentencia, tras el correspondiente juicio, se determinen, es algo posible. Pero de lo que ahora se trata es de analizar si el TAD erró, vista la documentación de que se dispone, al dictar su resolución de 9 de junio de 2017, y nada de ello se observa bajo el recurso extraordinario de revisión como el que concretamente nos ocupa ahora.

 

Podrá también la jurisdicción contencioso-administrativa concluir en sentencia sobre la eventual invalidez del proceso electoral. Pero de nuevo ese proceso es ajeno al recurso administrativo de revisión de que ahora se trata.

 

Resta añadir que no tienen tampoco cabida en el recurso de revisión alegaciones jurídicas relativas a que la resolución del TAD de 9 de junio de 2017 fue incongruente o a que no fue precedida de la práctica de pruebas solicitadas.

 

En definitiva, el Auto del Juzgado Central de Instrucción nº 1 de 20 de julio de 2017 no es suficiente para sustentar el recurso de revisión a que se contrae este dictamen, recurso que debe desestimarse.

 

En todo caso, procede destacar que todas las consideraciones efectuadas están referidas al recurso extraordinario de revisión objeto del presente dictamen, el cual, dada su naturaleza, no es el cauce idóneo para la anulación del proceso electoral pretendida por la parte recurrente, sin perjuicio de que en los procesos penal y contencioso administrativo antes mencionados se puedan tener en cuenta los hechos referidos en el Auto de 20 de julio de 2017.

 

Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:

 

Que procede desestimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Club Atlético Pinto contra la Resolución del Tribunal Administrativo del Deporte de 9 de junio de 2017".

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