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Alberto Yelmo Bravo
13 de octubre de 2017

Sobre el recurso extraordinario de revisión en materia antidopaje

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[Img #54436]Durante los últimos días se viene hablando en Iusport sobre “las dudas [procesales] que suscita el recurso de revisión en las elecciones de la RFEF”, particularmente en lo que respecta a su utilización por parte del Consejo Superior de Deportes (CSD).

 

En referencia a esta temática, resulta igualmente de actualidad abordar las dudas surgidas sobre este mismo recurso extraordinario derivadas de una reciente resolución del director de la agencia española antidopaje (AEPSAD), por la que se ha anulado una sanción de 4 años impuesta sobre un triatleta de nivel nacional de hace más de un año.

 

El día 27 de septiembre de 2017, el medio online especializado Triatlon Channel informaba en su página web sobre la resolución emitida el día 13 de septiembre de 2017 por el director de la AEPSAD, la cual declaró “estimar el recurso de revisión interpuesto por [el deportista], y declarar nula la resolución de la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte de fecha 19 de agosto de 2016”.

 

En relación con este infrecuente caso, probablemente pionero desde la creación de la AEPSAD en el año 2013, el día 28 de septiembre publicaba el diario AS que la AEPSAD “anuló de manera extraordinaria la suspensión de cuatro años al triatleta popular (…).

 

El deportista no rellenó en forma y en tiempo la documentación para la localización de los test. Recibió un castigo de un año, ampliado a otros cuatro más por quebrantar la primera sanción, ya que compitió antes de su vencimiento. Con la decisión de la Agencia (basada en un fallo previo del TAD: “La ausencia de naturaleza sancionadora en el trámite de rehabilitación no permite que su incumplimiento se haga extensivo a la producción de un quebrantamiento”), [el deportista] puede regresar. Estaba suspendido hasta el 18 de agosto de 2020”.

 

Según la noticia publicada por el AS, el director de la AEPSAD habría recurrido, para la estimación del recurso de revisión, a la jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Deporte (TAD), lo cual hace referencia a una cuestión de Derecho, anulando la resolución firme en vía administrativa que pesaba sobre el deportista desde hace más de un año, produciéndose en los medios públicos diferentes interrogantes: ¿Puede el director de la AEPSAD anular una resolución firme por dopaje basado en una nueva interpretación jurídica?; ¿se puede considerar un año después que no existe naturaleza sancionadora respecto a una conducta que mereció en su momento, deviniendo firme, una suspensión de 4 años?

 

En el presente caso, el instrumento utilizado para declarar la nulidad de la resolución de agosto del pasado año es el denominado recurso extraordinario de revisión, que se encuentra regulado en los artículos 125 y 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.  

 

Según el apartado segundo del citado artículo 125, “el recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme”.

 

Debido al tiempo transcurrido entre la resolución administrativa de la AEPSAD – agosto de 2016 – y su anulación – septiembre de 2017 – se deduce que el motivo del recurso ha sido el previsto en el apartado a) del artículo 125, es decir, “que al dictarlos [el acto administrativo] se hubiera incurrido en un error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente”.

 

Por lo tanto, para que tenga cabida este recurso en un caso concreto por dopaje deben producirse conjuntamente dos presupuestos legales: en primer lugar, que el director de la AEPSAD, al emitir su resolución, hubiese incurrido en un error de hecho – no de Derecho – y, además, que ese error de hecho resulte de los propios documentos incorporados al expediente del deportista, y no de otros documentos ni resoluciones, ni siquiera del TAD, que no formen parte del mismo.

 

Asimismo, “con carácter general se requiere dictamen del Consejo de Estado, previsto en el artículo 22.9 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado”, lo cual dotará a la decisión revisora extraordinaria de la necesaria transparencia frente a una potencial utilización politizada de este mecanismo legal de limitada aplicación por parte de la Administración.

 

Pero, ¿qué se considera un error de hecho en el ámbito del Derecho Administrativo? Según ha recogido la doctrina especializada, la jurisprudencia exige que el error de hecho debe concretarse a “aquel que verse sobre un hecho, cosa o suceso, es decir, algo que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación”, y queda excluido de su ámbito “todo aquello que se refiera a cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración de las pruebas e interpretación de disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse” (sentencias del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1965, 5 de diciembre de 1977, 17 de junio de 1981, 6 de abril de 1988, 16 de junio de 1992 y 16 de enero de 1995, entre otras).

 

Como se ha dicho, “la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina legal del Consejo de Estado han declarado reiteradamente que el carácter extraordinario del recurso de revisión demanda una exigente y estricta interpretación de las circunstancias que pueden dar lugar a su estimación.

 

En particular, y por lo que respecta al error de hecho, solo se considera tal el que aparece en los datos fácticos del expediente, sin que trascienda a (o derive de) la interpretación, calificación o valoración jurídica de los mismos, pues en otro caso de desvirtuaría la concepción legal del remedio extraordinario y se erosionaría gravemente el sentido propio y capital de la firmeza de los actos administrativos”.

 

En otras palabras, debe existir un error de hecho que justifique la anulación de la citada sanción sobre el deportista, y además ese error debe resultar de los documentos propios incorporados a su expediente, y no de otros. Ello se deriva del denominado principio legal de la cosa juzgada, que impide la revisión de las resoluciones administrativas una vez que las mismas han ganado firmeza, con fines de seguridad jurídica, o más expresamente, para que los cambios de personal en la Administración no conlleven la revisión indiscriminada de los actos emitidos por los funcionarios anteriores.

 

En materia antidopaje, esta utilización restrictiva del recurso extraordinario de revisión tiene más sentido si cabe puesto que de lo contrario cada director de la AEPSAD, en función de sus propios enfoques sobre la lucha contra el dopaje, podrían verse tentados a revisar, e incluso anular, las resoluciones de los antiguos directores, lo cual carece de sentido jurídico.

 

Por ello, para que pueda utilizarse este recurso tan excepcional debe existir un error de hecho objetivo, que se daría por ejemplo si la Administración hubiese tomado como hecho probado la participación del deportista en una competición en una fecha determinada y la realidad demuestra, de hecho, que dicho deportista no participó en dicha competición; o si la Administración estableciese que el deportista presentó en una muestra analítica un resultado por EPO cuando realmente el laboratorio detectó un producto diurético.

 

Estos son errores de hecho, lo que implica que la Administración, dentro de un procedimiento sancionador concreto, ha tenido en cuenta uno o varios hechos inciertos que han provocado una resolución que debe remediarse de forma extraordinaria. De lo contrario, debe aceptarse el resultado del procedimiento administrativo común establecido en la ley, que prevé estrictamente que la revisión de las sanciones por dopaje tendrán lugar, a solicitud del interesado u otra parte legitimada, frente al TAD y en sede judicial, y no ante la propia AEPSAD.

 

Distinto es, por ejemplo, que el deportista haya arrojado un resultado positivo, imaginemos, por clembuterol, y un director de la AEPSAD imponga una sanción de 4 años, deviniendo la misma firme por ausencia de recurso, y posteriormente un nuevo director interprete, en una revisión del expediente transcurrido más de un año, que ese resultado debía proceder más bien de una contaminación cárnica, concluyendo que en el deportista incurría ausencia de culpa o negligencia y por lo tanto debió ser absuelto originalmente, anulándose la sanción un año después.

 

Por el principio de cosa juzgada, la actuación descrita en este ejemplo no se puede llevar a cabo por parte de la Administración, es decir, el director de la AEPSAD no está legitimado para la reapertura de los casos de dopaje para modificar las sanciones firmes impuestas sobre los deportistas, salvo que exista alguna de las circunstancias específicas descritas en el citado artículo 125 de la legislación administrativa.

 

Ello no significa que el deportista no pueda recurrir una sanción administrativa impuesta por la AEPSAD, puesto que como establece la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, la misma puede ser apelada ante el TAD y posteriormente en vía contencioso-administrativa, que son las sedes en las que deben discutirse propiamente las cuestiones de Derecho que afectan a los casos de dopaje.

 

Según el periodista que ha cubierto la noticia, en una manifestación pública a través de la red social twitter, la justificación de la anulación de la sanción habría sido “otra resolución del TAD: estaba en proceso de rehabilitación, no se ve quebrantamiento (…). Ya había cumplido la sanción, y existe un precedente en el TAD”. Sin embargo, esta posible justificación es de carácter jurídico, es decir, no se refiere propiamente a un error de hecho, sino en todo caso a un error de Derecho, que no corresponde revisar al nuevo director de la AEPSAD. Por otro lado, el citado razonamiento tampoco hace referencia a documentos propios incorporados al expediente del interesado, sino a una supuesta resolución del TAD que afecta a otro u otros deportistas.

 

Es decir, puede haber o no un error de hecho que justifique la intervención extraordinaria de la AEPSAD para retirar una antigua sanción por dopaje a un deportista, pero lo que resulta inadmisible según el literal del citado artículo 125 es que dicha intervención se fundamente en una resolución del TAD ajena al expediente, puesto que el error concreto debe identificarse, tal como se ha previsto legalmente, entre los documentos incorporados al mismo. Recientemente ha ocurrido un suceso similar en el denominado caso Marta Domínguez: puede considerarse que las sanciones de la IAAF son ejecutables automáticamente en España o no, pero lo que no está previsto, conforme a la ley de deportistas de alto nivel, es la posibilidad de otorgar tal condición a un deportista que no posee licencia federativa en vigor, tal como ha hecho el CSD.

 

Finalmente, realizado este análisis resulta conveniente aclarar que debido a la falta de información pública, nada hace concluir que no haya existido ese error de hecho – no de Derecho – que permita justificar la utilización del recurso extraordinario de revisión por parte del director de la AEPSAD, si bien, interesados los medios de comunicación, y ahora también los investigadores en Derecho Antidopaje, la respuesta no puede hacer referencia a errores que no sean de hecho, ni a nuevas interpretaciones jurídicas divergentes a las originales, ni a documentos que no formasen parte del expediente del interesado, puesto que el artículo 125 de la Ley de Administraciones Públicas limita estrictamente la utilización del recurso extraordinario de revisión.

 

Sin entrar en el fondo del asunto, fundamentalmente por desconocimiento del mismo, es decir, sin juzgar si este deportista amateur mereció en su momento una sanción de 4 años o debió ser absuelto, lo que sí se puede concluir es que ha llegado el momento de reflexionar sobre si las resoluciones sancionadoras en materia de dopaje deberían excluirse de las funciones atribuidas al poder político, de forma que las mismas pasen a ser impuestas y revisadas, en su lugar, por tribunales arbitrales independientes y especializados, tal como sucede en otros países más avanzados en la materia, eliminando así la intervención del gobierno en las cuestiones relativas a la sanción del dopaje, que en muchas ocasiones parecen ir en contra del propio deporte limpio, como se desprende por ejemplo del anuncio el pasado mes de junio sobre la no participación de España en la identificación de las personas involucradas en la conocida Operación Puerto.

 

Además, de la misma forma que no se entendería que un abogado se ocupase de la rehabilitación de una lesión, de la elaboración de una dieta efectiva o del reconocimiento médico de un deportista, carece de sentido que un profesional médico, a quien no se presuponen conocimientos jurídicos, se le atribuya en exclusiva la facultad de resolver expedientes sancionadores basados en la estricta aplicación del Derecho nacional e internacional, que es una materia compleja, y menos teniendo en cuenta que en esa tarea el director de la AEPSAD no se puede ver ayudado por otros funcionarios del organismo que hayan participado o participen habitualmente en la instrucción de los expedientes, ya que la LOPSD establece, y así lo ha declarado el Tribunal Constitucional, que en el ámbito del Derecho Administrativo debe existir una separación expresa y evidente entre el órgano instructor y el órgano sancionador, puesto que de lo contrario se estarían vulnerando los derechos fundamentales de los interesados.

 

En definitiva, el debate queda abierto: ¿cuál ha sido el error de hecho que ha propiciado, un año después, la anulación de la resolución sancionadora de la AEPSAD? El conocimiento de esta cuestión permitirá continuar formulando propuestas de reforma que contribuyan a la plena adaptación del sistema español al Código Mundial Antidopaje, no solo en lo que respecta a la aprobación de una legislación adecuada, sino en lo que resulta más importante, la implementación de un programa antidopaje de calidad ajeno a la influencia política y del movimiento deportivo.

 

Alberto Yelmo  Bravo

Abogado experto en Derecho Deportivo

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