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Redacción de Iusport
12 de octubre de 2017

Novedad editorial: Un nuevo marco jurídico para el deporte. Alberto Palomar

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[Img #54314]Ya está a la venta la última obra del prestigioso jurista del deporte Alberto Palomar quien, junto a otros igualmente prestigiosos especialistas, como Carmen Pérez o Andreu Camps, ofrecen su visión sobre "Un nuevo marco jurídico para el deporte".

 

Prólogo

 

I. Introducción


En la presentación ante el pleno del Congreso de los Diputados en marzo
del 90 del proyecto de ley del deporte, el entonces ministro de Educación y
Ciencia, Javier Solana, asumía la defensa del texto legal como un «instrumento
jurídico capaz de responder a las transformaciones que en el mundo deportivo
se han producido en los últimos diez años y capaz de resolver, con realismo y la
experiencia adquirida, sus problemas y sus disfunciones más significativas». Se
aprobaba entonces la Ley 10/1990, de 15 de octubre (RCL 1990, 2123), del Deporte
con la que se derogaba la Ley 13/1980, de 31 de marzo (RCL 1980, 828),
General de la Cultura Física y el Deporte y, tras veintisiete años desde su entrada
en vigor, las transformaciones y los cambios han seguido produciéndose en el
sistema deportivo español, algunas dificultades se han mantenido, mientras que
otras nuevas han sustituido a las pasadas, y los retos se han renovado.
Con todo y por supuesto también gracias a esta ley, España es hoy la decimotercera
potencia deportiva a nivel mundial, asentando su organización federada
en cerca de 3.600.000 licencias y 66.000 clubs; la Administración General del
Estado tiene reconocidos a más de 4.000 deportistas de alto nivel entre las más
variadas modalidades deportivas, deportistas a los que deben sumarse reconocimientos
parejos, en variedad y en cantidades proporcionadas, de cada una de
las diecisiete CCAA, todas ellas, por otro lado, con competencias exclusivas
sobre el deporte de sus respectivas Comunidades; nuestro deporte femenino ha
despuntado sin paliativos en el plano competitivo, sosteniendo en gran medida
los éxitos internacionales más recientes de la alta competición española, pero sin
que ello haya ido parejo a un reforzamiento de su presencia en otros ámbitos del
sistema, como son su presencia en las estructuras deportivas o la propia presencia
mediática, y sin que tampoco se haya conseguido una consolidación suficiente
de la práctica cotidiana de actividad física entre las mujeres, especialmente en
la etapa adolescente; pivotamos la competición en la figura del deportista, pero
carecemos aún hoy de un tratamiento legal adecuado y suficiente de la misma;
la comercialización del espectáculo deportivo ha sido imparable en las últimas
décadas, pero no ha llegado todavía la tan necesaria reglamentación del deporte
profesional; las bases sociológica y económica de nuestro deporte han evolucionado,
aunque no podamos hablar de una práctica de actividad física en estándares

suficientemente adecuados para que ésta se optimice como herramienta de
salud y bienestar, ni tampoco podamos referir avances sustanciales en nuevos
mecanismos de financiación que garanticen la sostenibilidad del sistema; el crecimiento
de la actividad deportiva no federada ha sido imparable, pero queda por
conjugar la convivencia de las federaciones deportivas con otros prestadores de
servicios deportivos; el papel y presencia de Europa –la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa en 2009 supuso la adquisición por Bruselas de una competencia
específica en materia de deporte– y de otras instancias internacionales, públicas
y privadas, se han visto reforzadas directa e indirectamente en aspectos claves
para el sistema deportivo, como pudieran ser la gobernanza o la lucha contra la
violencia o el dopaje; cada vez más, se incide en las distintas funcionalidades
del deporte y de la actividad física como catalizador para la salud pública, la
economía, la educación o la integración social, pero nuestro sistema no ha sido
capaz de hacer explosionar todo lo que el deporte puede aportar al conjunto de
la sociedad…


En definitiva, han sido muchos y muy variados los cambios e hitos acontecidos
en el sistema deportivo español e internacional en los últimos veintisiete
años; nuestro deporte ya no es el de 1990, aunque nuestra principal norma sí lo
sea, y aunque las vicisitudes de todos estos años hayan ido produciendo también
un gradual vaciamiento de gran parte de su contenido (la lucha contra la violencia
o el dopaje son dos de los ámbitos más significativos).
Por su parte, hemos vivido, y estamos viviendo, momentos de grandes cambios
sociales a los que el sistema deportivo no es ajeno. Las crisis económica y
financiera iniciadas a finales de la primera década del siglo, y los requerimientos
de regeneración surgidos en línea con las nuevas demandas sociales, han conducido
a cuestionarse los hasta ahora modelos hegemónicos de gobernanza y
gestión –en lo público y en lo privado, y también en lo deportivo–, obligando a
identificar y proponer nuevos modelos de organización y de financiación.
No se trata pues de una mera cuestión del paso del tiempo, y ni tan siquiera
de la necesidad de reformular nuevas acciones o disposiciones normativas que
vengan a reflejar aspectos puntuales que hayan ido variando en el modelo con
el transcurso de los años, sino de culminar una norma legal en la que se contemple
todo un sistema adecuado a nuevos tiempos y necesidades, y con nuevos
horizontes y herramientas, aunque el objetivo sea el mismo que fue entonces:
responder a las transformaciones y cimentar otros 30 años de progreso para el
deporte español. Una nueva ley para un nuevo modelo.
II. A lgunas posibles claves


A la vista de los requerimientos del sector, y con una perspectiva ciertamente
ya bosquejada del nuevo sistema por la mayoría de los agentes concernidos, no
parece poder deducirse la necesidad de afrontar toda una revolución del sistema,
pero sí de una puesta al día integral capaz de responder a las actuales carencias y
de anticiparse a futuros desafíos, y ello siempre con la mayor seguridad jurídica.
Una seguridad de la que, evidentemente, debe participar el sistema deportivo
y que «implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión
normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan
los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar
situaciones objetivamente confusas (…). Hay que promover y buscar la
certeza respecto a qué es Derecho y no (…) provocar juegos y relaciones entre
normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente
salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable,
cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes incluso cuáles sean
éstas», STC 46/1990, de 15 de marzo. La seguridad jurídica, por tanto, principio
del ordenamiento jurídico y entendida como factor clave de certidumbre y de
predictibilidad, esencias ambas de crecimiento.
Una nueva ley del mismo modo, clave de bóveda de un nuevo sistema pivotado
sobre una arquitectura con pilares básicos para todo el Estado, en donde
exista unidad –que no uniformidad–, en donde se eviten disfunciones y se garantice
la planificación y la sostenibilidad, y en donde la idea de la proporción sea
clave para definir la presencia pública y para su actuación.
Una nueva ley, en la que se perfeccionen también la propia presencia administrativa
y el sistema de relaciones entre Administraciones, todo ello siempre,
claro está, dentro del absoluto respeto al sistema de distribución de competencias
establecido en la Constitución del 78. Y una ley en la que sean reconocibles,
además, el conjunto de principios de actuación administrativa consagrados en
nuestro ordenamiento, y entre los que cabría destacar, como principio de intervención,
el de proporcionalidad, según el cual la nueva norma del deporte
español establecerá actuaciones y medidas idóneas, necesarias y equilibradas
a la hora de concretar las competencias de las Administraciones en el sistema
deportivo, y sobre los agentes deportivos.


Y si a relaciones entre Administraciones nos referimos, una nueva ley en la
que habrá de primar la lealtad institucional y los principios de colaboración, cooperación
y coordinación, cabiendo en este punto abordar una nueva concepción
de la actual Conferencia Interterritorial para el Deporte, en aras a su refuerzo y a
facilitar no sólo la actual cooperación, sino la necesaria coordinación en aspectos
clave para el sistema deportivo de todo el territorio del Estado como es el de la
generalización de la actividad física y deportiva entre la población y en todos los
segmentos poblacionales, con especial referencia a la práctica en clave de salud,
al deporte de base o al deporte universitario.
Sobre esta base de respeto competencial, de claridad de las competencias
administrativas y de las relaciones interadministrativas, podrán ya establecerse
los contenidos y elementos propios del sistema deportivo a definir en la ley,
algunos de los cuales habrán de ser totalmente novedosos. Entre ellos, como no,
el deporte profesional será uno de los más significativos.
Sin duda, y a pesar de los siete años transcurridos desde la publicación de
su Informe, los trabajos de la Subcomisión sobre el Deporte Profesional en España
constituida en el Congreso de los Diputados, podrán servir de importante
fuente de información y propuestas, si bien alguna de ellas podrían considerarse
superadas, bien porque ya han sido abordadas (como es el caso de las consideraciones
relativas a los derechos audiovisuales o al tratamiento penal del fraude
deportivo) o bien porque la actualidad parece demandar soluciones distintas a
las apuntadas en el momento de su elaboración, 2010, y así cabría considerarse
en relación a lo apuntado en cuanto a la propia articulación de la reforma
del deporte profesional, respecto de la que, el informe, propone la elaboración
de una ley específica, mientras que la actual predisposición mayoritaria parece
inclinarse por una reglamentación a través de un título específico en la nueva
norma general.


En definitiva, el deporte profesional cabrá ser abordado en toda su extensión,
desde la relación laboral especial de los deportistas profesionales (hoy contemplada
en el aún más añejo Real Decreto 1006/1985, de 26 de junio (RCL 1985,
1533), y el tratamiento fiscal correspondiente a los mismo), hasta la obligatoriedad
de las figuras de las sociedades anónimas deportivas, pasando por el control
financiero de las entidades, entre otros aspectos del sistema, como serían las primigenias
conceptualizaciones de deporte, deportista y competición profesional.
Y junto a este ámbito profesional, podemos adivinar también otros actuales
consensos respecto de la pretendida reforma.


El tejido deportivo. Por mucho que el sistema se haya transformado en estos
años, y por mucho también que la práctica de actividad física y deportiva se
haya extendido más allá de los límites y el espectro federativos, lo cierto es que
la actividad deportiva competitiva mayoritaria sigue pivotando en los clubs y las
federaciones deportivas. Y son muchos aquí los aspectos a abordar.
Desde la reformulación del modelo organizativo de las principales entidades
deportivas, hasta las funciones públicas delegadas, pasando por el papel, intervención
y control de las Administraciones públicas sobre las entidades, por la
organización de las competiciones y su oficialidad o por, entre otros aspectos,
los límites a la participación pública en la materia electoral y en la justicia deportiva
y potestad disciplinaria para el caso de las federaciones, nos encontramos
quizás ante uno de los aspectos claves de la reforma y, por tanto, crucial
para el pretendido objetivo final de la norma, que no es otro que el desarrollo
de nuestro deporte. La autonomía de las asociaciones deportivas habrá de ser
respetada, y la organización de las entidades deportivas deberá pivotar sobre la
base de principios como la democracia, la transparencia, la responsabilidad en
la toma de decisiones o la representación integradora de todas las partes afectadas,
principios todos ellos apuntados por las Instituciones comunitarias como los
conformadores de la buena gobernanza en el deporte. Todo ello acompañado de
seguimiento, vigilancia y unos instrumentos jurídicos acordes, sobre la base del
antes referido principio de proporcionalidad.


También el deportista, profesional o no, habrá de ser considerado específicamente.
La necesaria articulación de un catálogo de derechos y deberes en todas
las categorías y modalidades, así como el establecimiento de medidas, también
en las competiciones, que vengan a salvaguardar la protección de aquéllos, se
antojan aspectos indispensables para una ley que, debería contemplar además
específicamente, la figura del menor. Una ley garantista con la protección física
y moral de nuestros deportistas, en la que se pueda enmarcar el equilibrio en
la defensa de sus intereses con los de las restantes partes interesadas y que, en
definitiva y entre otros extremos, proteja el reto y esfuerzo que supone combinar
la carrera deportiva con la educación y el trabajo.


Deporte femenino, y en femenino. El deporte en general, y el deporte femenino
en particular, impulsan cambios sociales en el ámbito de la igualdad de
género; el deporte, las deportistas, proporcionan capacidades y referencias de
liderazgo a mujeres y niñas, que pueden luego transferir a otros campos, como
son la educación o la vida profesional. Es momento de dotar un modelo deportivo
que garantice el crecimiento del deporte femenino y que, además, impulse
definitivamente las asignaturas pendientes que continúan existiendo: frenar el
abandono prematuro de la práctica de actividad física y deportiva, la lucha por
ganar en liderazgo y en empoderamiento en las estructuras de gobierno de las
organizaciones deportivas, o la visualización del deporte femenino en los medios
de comunicación son, sin duda alguna, aspectos sobre los que es necesario
seguir avanzando, y sobre los que la ley del deporte habrá de establecer nuevas
medidas y pautas de actuación que puedan suponer un revulsivo en este campo.
La sostenibilidad del sistema, destinada a la dinamización del mismo y a
dotarle de seguridad. Una sostenibilidad que, necesariamente, ha de pasar por la
reformulación de su fiscalidad, por la garantía de su financiación pública y, como
no, por la colaboración público-privada, dirigida también aquí a la satisfacción
de una finalidad pública, como cabe entender que es el desarrollo del sistema
deportivo español. Fundamentales serán también los mecanismos de solidaridad
financiera entre el deporte profesional y el aficionado, y cuantos medios de contribución
se puedan establecer y formular para una financiación transparente y
sostenible del nuevo modelo, unas prácticas que, en última instancia, puedan garantizar
un entorno más estable para el crecimiento continuo de la competición.
Deporte e integración y, por supuesto, deporte y actividad física en clave
de calidad de vida. El conjunto de la población habrá de verse concernida y
tener cabida en la nueva norma. Está constatado como la práctica de actividad
físico-deportiva, además de los beneficios de sobra conocidos sobre la salud, es
una poderosa herramienta de inclusión de las personas con discapacidad en sus
entornos sociales; además de ser muy útil en el proceso de rehabilitación física
en muchas discapacidades, el papel de la actividad física y el deporte como ele-
mento integrador es esencial. Sin embargo, las dificultades para el acceso a la
práctica deportiva que encuentran las personas con discapacidad son una barrera
a la que hay que encontrar soluciones efectivas; la nueva ley habrá de derribar
estas barreras.


III. E l actual clima de consenso


Sin haber agotado los posibles temas de atención de la futura nueva regulación,
esta primera y sucinta reflexión debe completarse con la clara constatación
del actual clima de consenso imperante sobre la necesidad de la nueva ley e,
incluso, sobre qué y cómo abordar la misma.


Al igual que sucedió en 1990, abiertamente se puede comprobar una demanda
generalizada en el actual sector deportivo español, y en todos los agentes
por él concernidos, hacia la cristalización de la nueva norma, lo cual evidentemente
vendrá a suponer una activa participación de todos los estamentos afectados.
Una participación que deberá sustanciarse desde los primeros pasos en
la redacción del texto como, por supuesto también, a través de los trámites de
audiencia e información pública, lo que no viene exigido ya sólo por mandato
del ordenamiento jurídico en vigor, sino por el propio convencimiento de ser la
única práctica posible, imprescindible, para lograr un marco jurídico de calidad
y satisfactorio para los intereses de nuestro deporte, y de sus protagonistas.
También se puede constatar esta misma predisposición entre los distintos
grupos políticos con representación en las Cortes Generales, pudiéndose prever
unos intensos y fructíferos trabajos para alcanzar la mejor regulación posible en
cada uno de los distintos ámbitos de nuestra pretendida norma.


En definitiva, parece poder mantenerse una búsqueda generalizada y común
de un nuevo modelo deportivo para nuestro país que pivote, en primera instancia,
en una nueva ley del deporte. Una ley con una visión más amplia de la
realidad deportiva, pegada al actual fenómeno social ante el que nos enfrentamos,
y en donde todas sus funcionalidades se vean amparadas. Una norma, por
fin, garantista de la especificidad del deporte y omnicomprensiva de sus efectos
sobre la sociedad.


Por último, un reconocimiento al Comité Olímpico Español por su colaboración
en la organización de las Jornadas que han dado lugar a esta publicación,
y a todos y cada uno de sus ponentes, cuyas participaciones nos han ilustrado y
enriquecido para el debate y la confrontación de ideas. Como no también, nuestro
agradecimiento a Carmen Pérez y Alberto Palomar, directores académicos de
este encuentro, por su acierto en el diseño de las jornadas, y por su encomiable
trabajo para el éxito final de las mismas.

 

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