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Javier Rodríguez Ten
28 de agosto de 2017

¿Existen otras alternativas para desbloquear la RFEF que la dimisión o la moción de censura?"

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A salvo de la dimisión voluntaria de Ángel María Villar o de la presentación (y triunfo) de una moción de censura cuando sea posible (algo que ofrece también algunas interpretaciones y que exige el consenso previo sobre el candidato a presentar), las opciones legales existentes para desbloquear la situación en la RFEF son complicadas. Planteamos éstas y sus posibles fundamentos e inconvenientes.

Lo cierto es que el callejón sin salida es fabuloso. Estamos ante una Federación cuyo presidente se encuentra suspendido cautelarmente de sus funciones por un período de un año (hecho que puede ampliarse pero también alzarse en cualquier momento, aunque ello no parezca probable).

 

Un Presidente que muchas semanas después de su nombramiento no contaba con Junta directiva (por lo que, al haberse verificado la suspensión antes de constituirse ésta, le sustituye Juan Luis Larrea pero no por su condición de Vicepresidente, incumpliéndose el art. 18 del Real Decreto 1835/1991, sino poco más o menos que por pasar por allí en cumplimiento de los Estatutos federativos). Un presidente "sustituto" cuyas potestades no están claras o no se quiere que estén claras, porque lo cierto es que no se encuentra en funciones y con un horizonte de un año debe poder dirigir la entidad sin cortapisas.

 

Una Junta Directiva de la que han dimitido casi todos los presidentes de las Federaciones territoriales, tras no haber atendido el Presidente su petición de dimisión, dejando la Junta casi en la mitad de integrantes. Y una Federación que cuenta con una Asamblea General impugnada, pero válida a día de hoy al no haber resolución judicial ni medidas cautelares en contra.

 

¿Qué opciones alternativas al bloqueo existen, en principio sólo remediable mediante la dimisión del Presidente suspendido o una moción de censura que prospere a partir del 22 de noviembre? Ninguna nítida legalmente. Todo basado en interpretaciones y supletoriedades y, por lo tanto, impugnables e inciertas, pero en este momento opciones de desbloqueo que con toda seguridad se están valorando.

 

1. Moción de censura.

 

Como hemos indicado en otros comentarios, el artículo 19.a) de la Orden ECD/2764/2015, de 18 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones deportivas españolas, dispone que "No podrá presentarse durante los seis primeros meses de mandato", por lo que aparentemente hasta el 22 de noviembre esta opción está vedada.

 

Sin embargo, hemos de analizar con cuidado el concepto de "mandato", porque es susceptible de interpretación. Y es que... ¿cuándo comienza el mandato de un presidente federativo? Obviamente, cuando es elegido por la Asamblea General (en nuestro caso, el 22 de mayo). Sin embargo, esa fecha podría no tomarse como punto de partida para el cómputo, dadas las singularidades existentes en el caso del fútbol. El inicio del mandato podría ser considerado el 1 de enero. Me explicaré.

 

Si nos interesa el contenido de la Orden, nos debe interesar todo. Y de igual forma que se dispone lo de los seis meses, también se dice en su artículo 2 (ex artículo 17 del Real Decreto 1835/1991) que los procesos electorales se celebran cada cuatro años, en año olímpico, y que en el caso de la RFEF le correspondía iniciarlo en el primer cuatrimestre de 2016. Es más, aun habiendo iniciado éste en el segundo cuatrimestre, su culminación era antes del 31 de diciembre de 2016. Sin embargo (y no vamos a volver sobre el tema), en el caso de la RFEF, hasta el 17 de febrero de 2017 no se convocan las elecciones, un retraso que no condiciona las siguientes porque deberán volver a celebrarse en año olímpico, y por lo tanto en 2020. No habrá (no debería haber) un mandato de cuatro años en ningún caso.

 

A lo que vamos. Si antes del verano de 2016 debiera haber presidente en la RFEF, y si en el peor de los casos (autorización para cambio de semestre) lo hubiera habido antes de las navidades de 2016... el 1 de enero de 2017, primer día del siguiente año al año olímpico electoral, debiera haber habido presidente sí o sí. Es más, como hemos dicho el retraso no es recuperable. Es evidente por tanto que dicha fecha puede considerarse en el peor de los casos como el primer día del nuevo mandato, un mandato que todavía no tendría presidente pero que ya estaría computándose. Por tanto, podría sostenerse de alguna manera la posibilidad de instar una moción de censura contra el Presidente que como muy tarde (y ya lo era) debía estar nombrado el 31 de diciembre, pero que no lo fue hasta meses después. Complejo, sí, pero es que todo lo que envolvió ese proceso electoral fue muy complejo y lógicamente puede tener consecuencias imprevistas, como lo es todo a lo que estamos asistiendo. Porque, además... ¿pueden correr los seis meses de mandato respecto de un presidente que no puede ejercer como tal? Si la respuesta parece evidente que es que sí, más argumentos para sostener el posible inicio del cómputo el 1 de enero de 2017. Al menos a nuestro entender.

 

Más apuntes:

1) Los proponentes de la moción deben presentar el candidato alternativo, el presidente que sucedería a Villar y con cierta garantía de éxito (más bien la garantía completa, porque lo contrario sería llevar al matadero al interesado), lo cual podría resultar problemático y generar tensiones. Recordemos que vota la Asamblea General, no la Junta Directiva ni los presidentes de territoriales, y todo es mucho más incierto.

2) Con independencia de quién presente la moción de censura, si no hay acuerdo suficiente el artículo 19.e) de la Orden ECD/2764/2015 prevé la posibilidad de que se presenten "mociones alternativas", es decir, que podría haber varios candidatos. Si fracasa, los firmantes de la propuesta no podrán presentar otra hasta pasado un año. Por ello una medida interesante sería que los proponentes se ajustaran en lo posible al tercio de miembros, que es el mínimo legalmente previsto para plantearla (art. 27.2.a de los Estatutos RFEF y 19.b de la Orden electoral).

3) Aunque los vigentes Estatutos de la RFEF (al menos los que hay en su página web) disponen en su artículo 27.2.b) que para que prospere se exige mayoría de dos tercios, el artículo 19.f) de la Orden ECD/2764/2015 sólo exige mayoría absoluta. Obviamente, la Orden prevalece sobre los Estatutos no modificados, pero sería muy interesante que antes de que se tramite una hipotética moción de censura los Estatutos hubieran sido objeto de adaptación, para evitar posibles impugnaciones, aun con escasas opciones de éxito. Esta materia, si lo recuerdan, fue uno de los focos de conflicto con el CSD, y aunque la Disposición Final Primera, punto 2, de la Orden dispone que el Consejo Superior de Deportes "podrá aprobar, excepcionalmente, y previa solicitud fundada de alguna Federación deportiva española, cambios en alguno de los criterios contenidos en la presente Orden, cuando aprecie la imposibilidad o grave dificultad de su cumplimiento", no vemos imposibilidad ni dificultad sino un criterio diferente, que no habilita para imponerse a la Orden Ministerial, por lo que o se encuentra excepcionado o nunca debió serlo.

 

Y otra cosa importante: la resolución de los conflictos derivados de todo este asunto no le corresponden a la jurisdicción civil, ni tampoco al Consejo Superior de Deportes, sino al TAD, en virtud del artículo 19.i de la mencionada Orden Electoral, si bien "Corresponde al Consejo Superior de Deportes la interpretación y desarrollo de la presente Orden, en aquello que sea necesario para su aplicación" (Disposicion Final Primera, punto 1, de la Orden, que hace referencia a informe del TAD).

 

2. Consideración de que el Presidente ha incurrido en causa de cese por incapacidad.

 

Como dijimos en un comentario anterior... ¿cuál es el calificativo jurídico de un presidente federativo objeto de una suspensión cautelar de un año por el Consejo Superior de Deportes, que además estaba en prisión provisional (algo que ahora es irrelevante tras su puesta en libertad)? Porque el artículo 18.3 del Real Decreto 1835/1991 dispone que el Vicepresidente sustituye al presidente "por ausencia", indicando que ese Vicepresidente debe ser miembro de la Asamblea General... ¿Es equiparable dicha circunstancia a la de tener una gripe, una baja médica o estar de viaje? La cuestión no es baladí, porque si no hay "ausencia" sino "incapacidad", nos encontramos en otro escenario: una posible causa de cese.

 

Y es que descendiendo al artículo 34.7 de los Estatutos de la RFEF, vemos que en los supuestos de ausencia, enfermedad u otras causas ANÁLOGAS (es decir, de similar naturaleza y/o breve duración) que impidan TRANSITORIAMENTE al presidente ejercer sus funciones, será sustituido por los VIcepresidentes (en orden), el tesorero y el miembro de mayor antigüedad en la Junta, o por el de mayor edad si tuvieran la misma, por este orden. Vemos también que el artículo 21.A.2 define al presidente como un órgano de la RFEF, y que el artículo 27.1.d) establece como una de las causas para el cese de los miembros de los órganos federativos (aplicable al presidente) "la incapacidad que impida el desempeño del cargo".

 

Pero el precepto no marca un periodo temporal mínimo, ni tampoco hace referencia a que sea una incapacidad definitiva, ni tampoco aclara qué debe entenderse por "incapacidad" (aparentemente jurídica o de obrar), por lo que al ser interpretable también cabría sostener (no sin problemas) que Ángel María Villar podría haber incurrido ya en causa de cese, y por lo tanto que la Asamblea General podría reconocer dicha incapacidad (artículo 29.1.d, que no limita el cese a la moción de censura) y por tanto la Junta Directiva actual proceder a una nueva convocatoria electoral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.8 de los Estatutos (si el presidente cesa por razón distinta a la expiración del mandato, la Junta Directiva cesa como tal, se convierte en Comisión Gestora y comienza de nuevo el proceso electoral).

 

Al respecto, recordemos que el artículo 22.4 de los Estatutos dispone como requisito para ser miembro de los órganos de gobierno de la RFEF "tener plena capacidad de obrar", y obviamente un presidente suspendido carece de dicha capacidad de obrar en el plano jurídico-deportivo, que es el que interesa a la Federación, sin olvidar que en este caso es además una circunstancia temporal de final indeterminado.


En sentido contrario nos encontramos con que si la suspensión cautelar prolongada genera dicha incapacidad, ello podría (casi debería) estar reflejado expresamente como causa de cese en la legislación aplicable, y no es así; es más, lo podrían haber incorporado los Estatutos expresamente, sin perjuicio de la interpretación que estamos apuntando, pero tampoco consta. No obstante, también hay que poner en conexión esta circunstancia con la existencia de una suspensión cautelar aparentemente prolongada, que de coincidir con la duración del procedimiento penal (lo normal es que el TAD haya suspendido la tramitación hasta resolución judicial) podría incluso exceder del mandato previsto. Criterios sistemáticos y teleológicos, el famoso "contexto" que establece nuestro Código Civil para la interpretación de las normas.

 

En esta opción, si la Asamblea General acordara que el presidente ha cesado por incapacidad y convocara elecciones a la presidencia, la posible impugnación entendemos que se ventilaría a través de la jurisdicción civil, que podría acordar medidas cautelares de reposición al presidente en su condición en tanto se tramita el recurso que pudiera interponer. Otro posible lío.

 

3. Instauración de un Vicepresidente con plenos poderes directivos por sustitución, o medidas alternativas.

 

Como hemos indicado, el artículo 18 del Real Decreto 1835/1991 obliga a que en las Federaciones deportivas españolas donde hay Junta Directiva exista un Vicepresidente miembro de la Asamblea General, que sustituye al presidente (sin límite de tiempo y sin fijar limitaciones de facultades). Sin embargo, la RFEF carece de Vicepresidente, dado que aparentemente éste (o varios) iba/n a ser nombrado/s en la Junta Directiva constitutiva que Ángel Villar no pudo presidir por su detención e ingreso en prisión provisional, y posterior suspensión cautelar por el Consejo Superior de Deportes.

 

Llegados a este punto, ha de indicarse que el mencionado Real Decreto 1835/1991 no obliga a que se inscriban en el Registro de entidades deportivas del CSD los nombramientos de presidente ni directiva de las Federaciones (algo que sí existe en la mayoría de normativas autonómicas), por lo que "oficialmente" el CSD no habría detectado esta anomalía, que sería denunciable. Y ante una denuncia... ¿qué? Pues que entraría en juego el artículo 8.s) de la Ley 10/1990, que establece como competencia del CSD "Velar por la efectiva aplicación de esta Ley y demás normas que la desarrollen ejercitando al efecto las acciones que procedan".

 

Tampoco se enumeran, siquiera sin carácter exhaustivo, esas acciones. ¿Qué puede hacer el CSD para obligar al cumplimiento del artículo 18 del Real Decreto 1835/1991? Requerir al presidente de la RFEF (en este caso, al sustituto, que es el que está) para que de manera inmediata designe un Vicepresidente que sea miembro de la Asamblea General. Ese vicepresidente, en virtud del contenido de los Estatutos de la RFEF, sería el presidente de la Federación por sustitución también de Villar, lo que implicaría el cese de Juan Luis Larrea tras designarlo. A no ser... que se designara a sí mismo, algo que cuenta con el inconveniente de no ser miembro de la Asamblea General (electo), pero con la ventaja de que en este momento es miembro nato en calidad de presidente.

 

Por tanto, antes de actuar el Consejo Superior de Deportes debería tener muy claro: A) Si jurídicamente el presidente en funciones o sustituto puede designar un Vicepresidente que no existe pero que legalmente es obligatorio, y B) Si el actual presidente sustituto, que forma parte de la Asamblea General por dicho carácter, puede nombrarse a sí mismo Vicepresidente (o no). Algo que de ser legalmente viable y además producirse sería ya apoteósico. Un escenario posible en esta tesitura sería la dimisión de Juan Luis Larrea y que siguiera corriendo el escalafón hasta que alguien asumiera la presidencia y accediera a nombrar Vicepresidente. Muy, muy complejo. 

 

Más allá de dicha acción, y de la posible depuración de responsabilidades disciplinarias si no se lleva a cabo respecto del presidente incumplidor (si se le asignara potestad para el nombramiento), poco tiene el CSD que hacer, ya que al contrario que en la legislación de algunas Comunidades Autónomas, no está prevista la figura de la "intervención" de la Federación.

 

A lo sumo (y es dudoso) podría declarar que la Junta Directiva (dejemos de lado su nombramiento) no reúne los requisitos legales establecidos, y por tanto entender que si la Federación carece de presidente (suspendido cautelarmente) y cuenta con una Junta Directiva "ilegal" porque no se prevé quién debe sustituirle en los términos legales vigentes, debe designarse una comisión gestora; la Comisión Delegada podría encargarse hasta que se produjera la dimisión o moción de censura, siguiendo los criterios de antigüedad previstos en los Estatutos, por analogía, para la designación de presidente. Todo ello sin perjuicio de la probabilidad de que todo este enredo acabase en la incompetencia del CSD para ello y en jurisdicción civil, al tratarse de un problema de sucesión en los cargos asociativos. Y sin olvidar que estamos ante una entidad privada, pero de configuración legal y que ejerce funciones públicas delegadas, funciones en las que intervienen directamente el presidente y la Junta Directiva cuestionados.

 

En contra de esta opción tenemos que los Estatutos de la RFEF tienen prevista más allá la sucesión en la sustitución al Presidente (que es lo que ha llevado a Juan Luis Larrea a su cargo actual), en el sentido de que se establece el criterio supletorio de la sustitución del Vicepresidente, lo que aun mediando incumplimiento formal del precepto no deja "descabezada" a la Federación.

 

4. Adopción de un acuerdo de cese por la Asamblea General.

 

Tanto el Real Decreto 1835/1991 (art. 15.3.d) como los Estatutos de la RFEF (art. 29.1.d) establecen como competencia de la Asamblea General la elección y el cese del presidente. El procedimiento electoral está regulado y se desarrolla en la Orden ECD/2764/2015, y el procedimiento de cese se supone que es el de la moción de censura.

 

Pero... ¿y si no lo fuera? O al menos, no el único. Porque la moción de censura, regulada en el artículo 19 de la Orden ECD/2764/2015, obliga a plantear un candidato alternativo que asume la presidencia por el período restante de mandato. Sin embargo, si la Asamblea General cesa directamente al presidente sobre la base de dicho precepto, estaríamos ante una figura diferente porque se deberían convocar elecciones a la presidencia... (art. 34.8 de los Estatutos).

 

En contra de dicha interpretación tenemos que las causas de cese del presidente, previstas en el artículo 27 de los Estatutos de la RFEF (el Real Decreto 1835/1991 no la prevéa en su artículo 17.2 pero admite que en los Estatutos haya más), no contemplan expresamente dicho cese, sino que sólo figura la moción de censura. Ahora bien, la Asamblea podría entender lo contrario y llegar a acordarlo, obligando a que quien lo desee inicie las acciones oportunas ante la jurisdicción civil mientras se celebran elecciones a la presidencia (que podrían ser suspendidas si el órgano jurisdiccional estima la solicitud de medidas cautelares que pueda plantearse por el cesado). La denegación de la tutela cautelar constituiría, de hecho, que prosperase la actuación dado que sería muy difícil una sentencia firme antes de que se convoquen nuevas elecciones, y por tanto imposible de ejecutar en sentido estimatorio.

 

Lo que sí entendemos es que si la Asamblea General Extraordinaria desea reunirse, y cumple los requisitos formales establecidos (firmas, preaviso, etc.) para abordar el posible cese del actual presidente suspendido de una manera amplia (sea para culminar con una declaración en la que se solicite a éste, por el bien del fútbol español y sin menoscabo de su presunción de inocencia, su inmediata dimisión; para considerar que ya ha cesado por incapacidad o para acordar su cese), la convocatoria es imparable y puede solicitarse (sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias en que se pudiera incurrir) que la convoque el Consejo Superior de Deportes ante la interpretación contraria de los responsables de llevarla a cabo (art. 43.b de la Ley 10/1990). Una cosa es no convocar una Asamblea y otra que los acuerdos no sean válidos.

 

5. Acción jurisdiccional civil

 

Para concluir, y siendo esta la opción menos probable por la dilación temporal inherente (y lo incierto de las medidas cautelares que puedan acordarse), también se podría instar ante el orden jurisdiccional civil el incumplimiento de los Estatutos sociales y del artículo 18 del Real Decreto 1835/1991 (ante la ausencia de Vicepresidente/s) y con ello la declaración de nulidad de la presidencia que ejerce Juan Luis Larrea y la imposibilidad de que Ángel Villar sea sustituido por nadie al no existir Vicepresidente. Dicha circunstancia generaría la posibilidad de designar una persona o grupo de personas que gestionaran la Federación en ausencia del Presidente suspendido cautelarmente y de un Presidente designado conforme al Real Decreto, adoptándose además las decisiones necesarias para el funcionamiento de la entidad. Mala solución, pero posible.

 

Este tipo de actuación (con sus singularidades, más una intervención que otra cosa) podría haber sido adoptada (puede serlo) por el órgano jurisdiccional penal que instruye el "caso Soule" para salvaguardar el buen orden en la Federación, máxime (reiteramos) tratándose de una entidad que gestiona por delegación funciones públicas con una importante repercusión social y mediática, si bien no lo consideró oportuno y ahora, ya en septiembre, difícil dado que la Federación ha seguido "funcionando".

 

Javier Rodríguez Ten

Universidad San Jorge

Abogado. Asesor externo en Crowe Horwath

 

(Comentario objeto de algunos retoques el 29 de agosto, a las 11 horas)

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