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Julián Espartero Casado
19 de agosto de 2017

Una revisión de la regulación de las profesiones tituladas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

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[Img #50519]Recién regresados a España, hemos tenido oportunidad de tomar cumplido conocimiento de la STC 102/2017, de 20 de julio de 2017. De entrada, y centrándonos en la parte concerniente a la cuestión registral impugnada por motivo de su supuesta vulneración de la unidad de mercado, ha de admitirse que la citada sentencia no ha constituido motivo de sorpresa, en cuanto se ajusta a los presupuestos esperados.

 

En efecto, en este contexto la línea esencial que sigue este pronunciamiento del Tribunal Constitucional se verifica, como no podía ser de otra manera, como un necesario trasunto de la estela marcada por la STC 79/2017, de 22 de junio, que declarara la nulidad de las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18, así como los artículos 19 y 20 y la disposición adicional décima de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.Lo cual resulta ser plenamente coherente con el objeto del conflicto suscitado en cuanto que, según el recurso, las normas impugnadas invadían las competencias estatales previstas en los arts. 149.1.1 CE y 149.1.13 CEy, por tanto, se consideraban contrarias a los principios de unidad de mercado y libertad de establecimiento recogidos en la Ley 20/2013, dictada al amparo de dichos títulos competenciales entre otros.

 

Por lo demás, lo cierto es que el objeto dela presente resolución judicial no versa sobre cuestionamiento o debate competencial alguno estrictamente relativo a la materia de la regulación de las profesiones tituladas. De ahí quela afectación que la misma pueda generar en el contexto de la regulación de las profesiones deportivas,en puridad, trae causa directa de la STC 79/2017, siendo la STC 102/2017, que ahora nos ocupa, una más de sus consecuencias.

 

Consecuencias estas o afectación aquella, no debe desconocerse, que alcanza a la dicha regulación profesional, pero del mismo modo o manera que pueda hacerlo al conjunto de las restantes actividades económicas que se desenvuelven en el mercado que se pretendía uniformar en los términos normativos anulados. A partir de aquí, y expuestas las precedentes consideraciones, ¿ha de admitirse que la STC 102/2017 supone adveración de que es competencia de las comunidades autónomas, y no del Estado, la regulación del ejercicio de las profesiones deportivas? A nuestro juicio, la respuesta debe ser negativa.

 

Consideración esta que se desprende y concluye de la mera contemplación del conjunto de la doctrina jurisprudencial originaria y reiteradamente mantenida por el Tribunal Constitucional en materia de profesiones tituladas. De modo que esta revisión resulta ser necesaria e ineludible en todo juicio que pretenda formarse respecto de la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, con independencia de que ésta refiera al contexto deportivo o a cualquier otro.

 

Ello es así porque no puede, no debe desconocerse que esta materia de las profesiones tituladas, es un constructo esencialmente debido a la jurisprudencia constitucional y no a la tarea del legislador que, en este contexto, no ha elaborado desarrollo normativoalguno, con la única excepción –si se quiere- del fallido Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales. Por consiguiente, el pronunciamiento del Alto Tribunal que ahora tratamos debe ser puesto a la luz y contraste, para su correcta interpretación, de la doctrina jurisprudencial que ha construido el instituto de la profesión titulada.

 

Centrada así la cuestión, partimos del planteamiento que realiza el Tribunal cuando señala en la STC 102/2017 que la «Ley catalana 7/2015, que reforma la Ley 3/2008, debe entenderse amparada en las competencias en materia de deporte, asumidas por la Generalitat de Cataluña en virtud de lo dispuesto por el artículo 134 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), sin perjuicio de que también puedan entrar en juego las competencias autonómicas en materia de profesiones tituladas (art. 125.4 EAC).

 

Esas competencias autonómicas no impiden, desde luego, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales exclusivas que puedan concurrir en esa misma materia (STC 31/2010, FJ. 59)» (FJ. 4). De manera que el enunciado completo de este párrafo, invita para su correcta interpretación a la revisión de la invocada STC 31/2010, de 28 de junio, que vendría a resolver el recurso interpuesto contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, desestimando el mismo en relación con su artículo 125.4 que establece la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de ejercicio de las profesiones tituladas.En dicho resolución afirmaba el Tribunal Constitucional que

 

«De acuerdo con el art. 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, “[c]orresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva”, añadiéndose a continuación que “[c]orresponde únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias”. (…) En definitiva, el art. 110 EAC no es contrario a la Constitución en tanto que aplicable a supuestos de competencia material plena de la Comunidad Autónoma y en cuanto no impide el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales. (…) Interpretado en esos términos, el art. 110 EAC no es inconstitucional, y así se dispondrá en el fallo» (FJ. 59º).

 

De manera que sobre la base de esta declaración, y en relación con el artículo 125.4 del Estatuto, se dispondría en la STC 30/2010 que

 

«El apartado 4 del art. 125 EAC regula la competencia exclusiva de la Generalitat sobre el ejercicio de las profesiones tituladas (…). Las potestades concretas que el precepto asigna a la competencia autonómica respecto de las profesiones tituladas (aquellas cuyo ejercicio se condiciona a la posesión del correspondiente título académico o profesional) se sujetan a las competencias básicas que ex art. 149.1.30 CE disciplinen cada título académico, y a las competencias que en relación con titulaciones profesionales de otro tipo pudiera ostentar el Estado ratione materiae, pues el precepto impugnado somete expresamente la competencia autonómica a “las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales”. Igual criterio es predicable de las potestades concretas que el precepto enuncia a continuación, ya que la indicada salvaguardia se extiende a todas ellas. (…)» (FJ. 71).

 

En definitiva, como apuntara la doctrina en su momento, el TribunalConstitucional en este pronunciamientovino a señalar que sólo puede entenderse vigente el precepto estatutario autonómico de que se trate y aplicable por los poderes públicos en la medida en que lo que se haga realidad sea la interpretación acorde con la Constitución que ha expuesto dicho Tribunal y no otra.

 

Por consiguiente, la interpretación que se haga de la competencia autonómica exclusiva contenida en el artículo 125.4 del Estatuto de Cataluña-así como en el resto de las contenidas en los diferentes Estatutos de autonomía- en relación con la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, ha de ser acorde con la que ha realizado el Tribunal Constitucional en sus pronunciamientos sobre la materia. De ahí que, a continuación y acordemente con este planteamiento, se proceda a la exposición de la jurisprudencia constitucional relativa al ejercicio de las profesiones tituladas y cómo la misma ha venido a determinar invariablemente la atribución de la regulación de esta materia a la competencia estatal.

 

En tal sentido, de todos es conocido que en este contexto la pauta ha venido marcada por la consideración de quela competencia del Estado para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales, se vincula directamente a la existencia misma de las llamadas profesiones tituladas. Dicha conexión ha sido manifiestamente remarcada por la jurisprudencia constitucional en diversas ocasiones, de manera que la determinación de la profesión tituladase ubica en el ámbito competencial del Estado y, con ello, también la determinación de las condiciones del ejercicio profesional. De manera que esta conclusión halla paradigmática ilustración en la STC 122/1989, de 6 de julio, que vino a afirmar que

 

«Sobre la interpretación que haya de darse al precitado precepto constitucional, este Tribunal se ha pronunciado ya, en anteriores ocasiones. Así, en la STC 42/1981, de 22 de diciembre, se declaraba que la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30 de la Constitución comprende como tal “la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (…) así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado”. (…) Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36 (…). Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984 tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades “a la posesión de concretos títulos académicos”, y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas “para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia”. Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva» (FJ 3º).

 

De modo que, como ha señalado nuestra mejor doctrina, ubicar esta competencia en el Estado es la única técnica posible que de modo intrínseco garantiza la aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Constitución.Pues sólo el mismo puede condicionar el ejercicio de determinadas actividades profesionales a la previa obtención de un título de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, cuya primera finalidad es garantizar el libre establecimiento de los profesionales titulados y la libre circulación de sus servicios en el territorio nacional. Más aún, de una competencia exclusiva del Estado–inserta en el artículo 149.1.1 de la Constitución-, en cuanto supone llevar a cabo una regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de los derechos constitucionales.

 

Por tanto, las competencias de las Comunidades Autónomas en la regulación de del ejercicio profesional se subordinan a la del Estado, si bien no en términos de absoluta uniformidad, sino en los que tempranamente clarificara la citada STC 42/1981, de 22 de diciembre, al indicar que «En efecto, en el ejercicio de sus competencias, sea en materia funcionarial, de régimen local, o las relativas al ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 10.1.1 y 9, números 8 y 23 del Estatuto), la Comunidad siempre tendrá que partir, al menos, del contenido y efectos reconocidos a los títulos académicos o profesionales por el Estado, pues de otro modo vendría a regular su alcance, y siempre tendrá el límite de que cualquier desigualdad habrá de estar justificada y no habrá de ser discriminatoria ni podrá afectar a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales (artículos 149.1.30, 14, 23 y 149.1.1 de la Constitución)» (FJ. 5).

 

Sin embargo, y como es sabido, ante la inacción estatal en la regulación del profesiones del deporte,en las ComunidadesAutónomas de Cataluña,Extremadura, La Rioja, Andalucía y Madrid, el legislador autonómico ha procedido a regular el ejercicio de las mismasmediante el establecimiento de profesiones tituladas. Estas iniciativas legislativasautonómicas se han fundamentado, esencialmente, sobre la base de sus competencias exclusivas en materia de deporte y también en materia de ejercicio de las profesiones tituladas. Es más, se dice ahora que este planteamiento ha venido a ser reafirmado por la STC 102/2017. Pero esta interpretación, dadas las líneas jurisprudenciales puestas de manifiesto,supone un diametral disentimientode la postura que ha mantenido de forma inalterada el Tribunal Constitucional. Más todavía si se tiene en cuenta el paradigmáticorefrendo que el mismo realizara de estoscriterios jurisprudenciales expuestosen la STC 201/2013, de 5 de diciembre,que resolviera el recurso de inconstitucionalidad 8434/2006, en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. En la misma se significaba que

 

«(…) el art. 125.4 EAC atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales, y lo dispuesto en los arts. 36 y 139 CE. Ello implica que la competencia autonómica se contrae al “ejercicio” de las mismas y está, además, estatutariamente subordinada a las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales, que se reservan al legislador estatal en los arts. 36 y 149.1.30 CE. (…) La competencia estatal es, a su vez, una competencia de alcance general, esto es, no está sectorialmente limitada a la concreta regulación de cada profesión, por cuanto “en la competencia reservada al Estado en virtud del art. 149.1.30 CE subyace el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), que es un principio estrechamente vinculado a esta atribución competencial” (STC 122/1989, FJ 5); es decir, se trata de una competencia directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y ligada asimismo a la garantía de la libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de servicios (arts. 139 CE y 149.1.1 CE). (…) La definición conceptual de lo que sea una profesión titulada debe ser, pues, uniforme en todo el territorio, como medio para hacer posible la homogeneidad en el acceso y la igualdad en el ejercicio profesional, así como el respeto a la libertad del legislador estatal para la creación de profesiones tituladas, por lo que corresponde al Estado determinar, con alcance general, el concepto de profesión titulada» (FJ. 4).

 

Creemos que esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional evidencia y reitera bien a las claras que para el mismo, la regulación de las profesiones tituladas con carácter general es una competencia estatal. Conclusión que se reafirma por la jurisprudencia largamente mantenida en numerosas sentencias (SSTC 42/1981, de 22 de diciembre, 83/1984, de 24 de julio, 42/1986, de 10 de abril, 82/1986, de 26 de junio, 122/1989, de 6 de julio, 82/1993, de 8 de marzo, 111/1993, de 25 de marzo, 330/1994, de 15 de diciembre, 109/2003, de 5 de junio, 154/2005, de 9 de junio, 212/2005, de 21 de julio).

 

Por consiguiente, y sobre la base de dicha jurisprudencia, bien puedeconvenirse que la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas no tiene soporte competencial en los Estatutos de ninguna Comunidad Autónoma, bajo título alguno, más allá de los términos antedichos y sancionados por el parecer jurisprudencial expuesto.

 

Esto es, el instituto de la profesión titulada se delimita como la «profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia» (STC 42/1986, FJ. 1).Correspondiendo «al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva» (STC 122/1989, FJ. 3).

 

De ahí que en materia de profesiones tituladas «la competencia autonómica se contrae al “ejercicio” de las mismas y está, además, estatutariamente subordinada a las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales, que se reservan al legislador estatal en los arts. 36 y 149.1.30 CE»(STC 201/2013, FJ.4).

 

Planteamiento jurisprudencial este, todo sea dicho de paso, de regulación estatal de las profesiones tituladas, dejando a salvo las correspondientes competencias autonómicas en la materia, que fue el que se desarrollara en el único intento de desarrollo normativodel instituto de profesión titulada, el aludidononato Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales.

 

Así, en el mismo se estipulaba que las restricciones al acceso a una actividad profesional o una profesión basadas en la cualificación sólo podrían establecerse cuando fuera necesario por razones de interés general y de acuerdo con los principios de proporcionalidad y no discriminación (art. 7.1). Por ello se preveía que «1. Sólo podrá exigirse título oficial de educación superior para el acceso a una actividad profesional o profesión cuando así se establezca en norma estatal con rango de ley por razones de interés general. 2.

 

En el caso de profesiones tituladas para las que el título exigido sea de rango universitario, se estará a lo previsto en la normativa de enseñanzas universitarias, correspondiendo al Gobierno la determinación de las condiciones a cumplir por los planes de estudios conducentes a la obtención de los títulos oficiales que den acceso a tal profesión (art. 8)».

 

En resumen, creemos que el compendio jurisprudencial expuesto recaba y pone de manifiesto cuál es la postura del Tribunal Constitucional relativa a la regulación de las profesiones tituladas, sin que la misma pueda ser eludida ni en el contexto del deporte ni en ningún otro de la vida social.

 

De tal manera que, a la vista de dicharevisión, sostener que la STC 102/2017 viene a determinar que la competencia en materia de la regulación de las profesiones tituladas -sea en el contexto del deporte o en cualquier otro- reside en las Comunidades Autónomas y no en el Estado, supone pasar por alto el constructo de la profesión titulada desarrollado a lo largo de muchos añosde jurisprudencia constitucional. Lo que es tanto como afirmar que dicha STC 102/2017 viene a contrariar y desdecir toda esta originaria y reiterada jurisprudencia.

 

TEXTO ÍNTEGRO DE LA SENTENCIA DEL CONSTITUCIONAL

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