La Audiencia Nacional ha declarado que no puede considerarse aprobado por silencio administrativo un reglamento de la RFEF que requería de informe preceptivo de LaLiga.
La sentencia, dictada en mayo pasado y a la que ha tenido acceso IUSPORT, desestima el recurso de apelación interpuesto por la Real Federación Española de Fútbol (RFEF) contra la sentencia que había confirmado la actuación del Consejo Superior de Deportes (CSD) al no aprobar determinadas modificaciones del Reglamento General federativo aprobadas en la época de Luis Rubiales.
La resolución, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, mantiene el criterio del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 9, que el 10 de marzo de 2023 rechazó el recurso de la RFEF contra la resolución del CSD de 7 de julio de 2022.
El Tribunal Supremo ya había fallado en la misma línea en una sentencia de abril de 2024, de la que dimos cumplida cuenta en IUSPORT.
Qué había decidido el CSD
El conflicto se originó cuando la Comisión Directiva del CSD aprobó definitivamente una parte de las modificaciones del Reglamento General de la RFEF, pero excluyó varios extremos.
En particular, no aprobó las modificaciones de los artículos 133.1.l), 138.12 y 180; respecto del artículo 307, indicó que debía estarse a la regulación de la encomienda contenida en el Real Decreto-ley 5/2015; y también rechazó las referencias del texto a las “competiciones profesionalizadas” o a las “competiciones no profesionales de nivel profesionalizado”.
La RFEF impugnó esa decisión. Entre sus argumentos figuraban la aplicación del silencio administrativo positivo, la vulneración del plazo máximo para resolver por parte del CSD y la tesis de que los reglamentos federativos no son disposiciones administrativas de carácter general.
El primer fundamento jurídico: naturaleza de los reglamentos federativos
La sentencia dedica una parte central de su razonamiento a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo sobre la naturaleza jurídica de los reglamentos federativos. La Audiencia Nacional recuerda que el Supremo ha corregido el criterio anterior de la propia Sala y ha declarado que los reglamentos federativos no son disposiciones administrativas de carácter general en sentido estricto.
La clave de esta doctrina es distinguir entre la naturaleza normativa interna de esos reglamentos y su condición jurídico-administrativa. Los reglamentos federativos integran el sistema normativo propio de las federaciones deportivas, pero no son reglamentos administrativos aprobados por una Administración con potestad reglamentaria. La sentencia citada por la Audiencia Nacional parte de que las federaciones deportivas son entidades privadas que, aunque ejercen funciones públicas por delegación y bajo tutela del CSD, no forman parte de la Administración ni del sector público.
Desde esa premisa, el procedimiento de modificación de un reglamento federativo se concibe como un proceso bifásico. Primero existe una fase interna, de carácter federativo y privado, en la que la federación elabora y aprueba su normativa conforme a sus estatutos. Después se abre una fase administrativa ante el CSD, que no reelabora el texto, sino que ejerce una potestad de tutela mediante aprobación —hoy ratificación— o rechazo por razones de legalidad.
El segundo fundamento jurídico: cuándo puede operar el silencio positivo
A partir de esa caracterización, la Audiencia Nacional asume la doctrina del Tribunal Supremo según la cual, una vez aprobado el reglamento en sede federativa y elevado al CSD, se inicia un procedimiento administrativo promovido por la federación. Al tratarse de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, puede operar el régimen del artículo 24 de la Ley 39/2015 si el CSD no resuelve en plazo.
En términos generales, por tanto, la Sala acepta que los reglamentos federativos pueden quedar aprobados por silencio administrativo positivo en la fase de aprobación o ratificación ante el CSD. La sentencia reproduce la conclusión del Supremo: al no tener los reglamentos federativos la naturaleza de disposiciones administrativas de carácter general, si el CSD no resuelve en plazo, cabe entender obtenida la aprobación por silencio administrativo.
Este punto era relevante para la RFEF, porque su apelación descansaba en buena medida en la idea de que el CSD había resuelto fuera de plazo y que, por ello, las modificaciones reglamentarias debían tenerse por aprobadas.
La Audiencia Nacional reconoce la importancia de esa doctrina general, pero considera que no basta para estimar el recurso en este caso.
El tercer fundamento jurídico: el límite del informe previo y favorable de LaLiga
El elemento decisivo de la sentencia fue el artículo 46.4 de la antigua Ley del Deporte, la Ley 10/1990, cuyo contenido se ha repetido casi de forma literal en el artículo 45.6 de la nueva Ley del Deporte, la 39/2022, de 30 de diciembre. Conforme a ese precepto, las modificaciones propuestas por una federación española que afecten a competiciones oficiales de carácter profesional requieren el informe previo y favorable de la Liga Profesional correspondiente.
La Audiencia Nacional toma de la doctrina del Tribunal Supremo una consecuencia esencial: si una modificación reglamentaria afecta a competiciones profesionales y no cuenta con informe favorable de la Liga, no puede quedar aprobada por silencio positivo. La razón es que el silencio administrativo no puede servir para eludir una exigencia legal imperativa, especialmente cuando la norma exige no solo oír a la Liga, sino obtener un informe favorable.
Ese razonamiento permite a la Sala resolver la tensión central del caso: aunque los reglamentos federativos pueden aprobarse por silencio en determinados supuestos, esa regla cede cuando la modificación afecta a materias sometidas a informe favorable de la LNFP. En esos casos, el informe favorable opera como presupuesto legal de validez o eficacia de la modificación.
El cuarto fundamento jurídico: las materias afectaban a competiciones profesionales
La Sala concluye que las modificaciones rechazadas por el CSD sí tenían incidencia en competiciones oficiales profesionales. En concreto, menciona aspectos como la exigencia de una licencia federativa al director de partidos de la LNFP, las condiciones de baja de la licencia profesional de los jugadores, la clasificación de las competiciones y la encomienda de comercialización de los derechos de retransmisión audiovisual.
Con esa apreciación, la Audiencia Nacional descarta la pretensión de la RFEF de que se declarase la nulidad del acuerdo del CSD en lo relativo a la no aprobación de los artículos discutidos y de las referencias a las competiciones profesionalizadas.
Para la Sala, al tratarse de materias conectadas con competiciones profesionales, era necesario el informe favorable de la Liga, y la ausencia de ese presupuesto impedía que operase el silencio positivo.
La sentencia puede ser recurrida en casación ante la propia Sala en el plazo de 30 días desde el día siguiente a su notificación, siempre que se justifique el interés casacional objetivo.
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