La 'gobernanza' en el anteproyecto de ley del deporte

El pasado viernes 1 de febrero de 2019 el Consejo de Ministros aprobaba el Anteproyecto de ley del Deporte con el propósito de dar respuesta a los cambios que se han ido produciendo estos últimos años en este ámbito social. Son muchas las novedades que introduce^[1] pero en este trabajo me centraré en el análisis “De la gobernanza de las federaciones deportivas y las ligas profesionales”, correspondiente a la Sección 2ª del Capítulo IV (“Disposiciones comunes a federaciones deportivas españolas y ligas profesionales “)^[2], un tema que ha tenido un gran desarrollo en las organizaciones deportivas internacionales y nacionales como mecanismo de mejora de funcionamiento de aquellas así como también de reacción frente a los peligros que acechan la gestión deportiva.

Dicha sección se compone únicamente de tres apartados:

1. Artículo 64: “Normas de gobernanza”
2. Artículo 65: “Código de Buen Gobierno”
3. Artículo 66: “Transparencia de la información”.

Sorprende inicialmente el orden, colocando las normas de gobernanza -un listado de obligaciones muy concretas relativas a mantenimiento de secretos relativos a datos e informaciones, conflicto de intereses, no obtención de ventajas patrimoniales en el ejercicio de los cargos, etc.- antes que la referencia a los principios de buen gobierno. En pura aplicación de la técnica legislativa pareciera oportuno invertir el orden.

Centrándonos ahora en la mención al Código de Buen Gobierno, el apartado primero del artículo 65^[5] menciona como objetivos generales la mejora del funcionamiento de los órganos de gestión, y como principios: a) la previsión de conflictos de intereses; b) prevención de ilícitos y c) la transparencia.

Sin duda alguna, la incorporación de este apartado a la ley, y en concreto de los principios de buen gobierno es una buena noticia, pero es flagrante la ausencia de referencia a otros principios que constituyen la espina dorsal del buen gobierno en las organizaciones deportivas. En los últimos años se han publicado códigos de buen gobierno así como propuestas doctrinales donde se señala como mínimo común denominador de la buena gobernanza los siguientes principios: a) transparencia; b) integridad^[6]; c) democracia; d) desarrollo y solidaridad; e) mecanismos de control.  De estos principios, solo el de transparencia aparece desarrollado de manera más o menos sistemática en el anteproyecto, mientras que hay una breve referencia al conflicto de intereses. Pero brilla por su ausencia la referencia y desarrollo de los otros principios. Sin duda, es una oportunidad perdida en la mejora del buen gobierno de federaciones y ligas profesionales el no haber incluido de manera sistemática las exigencias que dimanan de dichos principios.

Otros aspectos positivos del anteproyecto son: a) prever el seguimiento del Código de Gobierno por terceros independientes o un órgano interno con personas sin vinculación con la entidad deportiva y que será publicado en la web; b) que las federaciones y las ligas elaboren un informe anual de Buen Gobierno donde se concretará el grado de cumplimiento de las recomendaciones asumidas^[7]. Sin duda, esa externalización y seguimiento por personas independientes ayudará a tener una idea razonable del grado del seguimiento y cumplimiento real de dichos códigos. Ahora bien, resulta cuando menos chocante que se establezcan dos informes de seguimiento, el de la propia federación y el del órgano independiente estableciendo que uno será publicado en la web y el otro será enviado al CSD, pero sin concluir cuál de ellos es el que se debe tomar en consideración cuando hubiera una eventual contradicción entre ellos. Esto enlaza con otro de los problemas de estas exigencias de la gobernanza como es de la determinación de las sanciones en caso de incumplimiento de las obligaciones que se establecen en estos artículos.

Sin lugar a dudas el principio de buen gobierno que aparece más desarrollado en el anteproyecto es el de transparencia. Pero tampoco hay una especial mejora en la regulación ya existente, pues como se sabe, desde 2013 se aplica a las federaciones algunas de las exigencias de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno. Los avances que aporta el Anteproyecto son:

1)  Las obligaciones del artículo 66 también se aplican ahora a las ligas profesionales y algunas federaciones que o bien quedaban fuera del artículo 3 de la Ley de Transparencia o bien estaban exentas en la medida que no recibían fondos del CSD^[8].

2) Las exigencias que la Ley de Transparencia establecía alcanzaban únicamente la gestión y administración de los recursos públicos que reciban, y no al resto de actividades que desarrollen. Cosa que ahora ya no sucede.

En lo que concierne a las federaciones, de las 12 exigencias que establece el artículo 66, 5 de ellas ya estaban vigentes:

a) Publicación de los estatutos, reglamentos y normas internas de aplicación general.

b) Publicación de la estructura organizativa, con identificación de las personas que integran los órganos de gobierno y determinación de los responsables del ejercicio de las funciones directivas.

c) Publicación del presupuesto aprobado por la Asamblea.

d) Publicación del informe de auditoría de las cuentas y los informes de la Comisión de Control Económico.

e) Publicación de subvenciones y ayudas públicas y privadas recibidas, con indicación de importe, finalidad y beneficiarios.

Las nuevas obligaciones que ahora deben cumplir federaciones y ligas son la publicación de:

1. La sede física, horario de atención al público, teléfono y dirección de correo electrónico.
2. La liquidación del presupuesto del año anterior.
3. La información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y calidad de las actividades que sean de su competencia.
4. Los informes sobre el grado de cumplimiento de los códigos de buen gobierno que se realicen.
5. Las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte o de otros órganos disciplinarios que afecten a la respectiva federación o liga. Dicha publicación se realizará en los términos que establece la legislación vigente en materia de protección de datos personales.

Además, las federaciones deportivas españolas deberán publicar, en las mismas condiciones:

a) Los Programas de Desarrollo Deportivo suscritos con el Consejo Superior de Deportes.
b) Retribuciones percibidas por la estructura directiva profesional de la federación.
c) El Programa deportivo plurianual.

Sin embargo, siguen sin solucionarse algunos de las objeciones que se realizaron en su momento a las obligaciones de transparencia derivadas de la ley de 2013, y es que no queda claro el grado de exigencia de dichas obligaciones y cuál será la sanción aplicable a su infracción. Y más cuando se trate de federaciones pequeñas que no cuenten con los recursos económicos y humanos para desarrollar al completo ese exigente elenco de obligaciones. Una atención a la distinta dimensión de las federaciones modulando algunas de sus obligaciones en función de su tamaño y recursos haría problablemente más realista el cumplimiento de los deberes.

A esto debe añadirse la ausencia de publicación las retribuciones anuales (en metálico y en especie) de los altos cargos y máximos responsables de la Entidad. Según el CSD, aquí se incluiría: Presidente, Secretario General, Gerente, Tesorero, Director Técnico y miembros de órganos que perciban retribuciones. También sería deseable la publicación de las indemnizaciones percibidas con ocasión del abandono del cargo y haber incluido conceptos como las indemnizaciones por razón del servicio o dietas por asistencias, o cualquier otro derecho o beneficio generado como también haber extendido dicha obligación a otros cargos de libre designación o confianza, el personal eventual o el personal directivo.

Por último señalaré otros mecanismos que en mi opinión deberían haberse introducido en la buena gobernanza y cuya ausencia no puede dejar de lamentarse en el anteproyecto:

1. No hay ninguna referencia a una figura que está teniendo cada vez más importancia en otros ordenamientos deportivos, como es el defensor del deportista. Hubiera sido un complemento muy útil para hacer efectivos los derechos de los deportistas, quienes en la mayoría de las ocasiones no solo desconocen aquellos derechos sino también la manera de hacerlos efectivos y ante quién reclamarlos. Un órgano independiente como el defensor del deportista constituiría sin lugar a dudas un mecanismo para hacer que aquellos derechos se hicieran plenamente efectivos.
2. No se prevé la creación de canales de denuncia ni de mecanismos de protección a los alertadores de infracciones, más allá de unas menciones aisladas y carentes de sistematicidad a la obligación de comunicar a las autoridades competentes hechos que se refieran a la alteración del normal desarrollo de las competiciones cuando se haya tenido conocimiento de aquellos. De nuevo esta omisión deja a la ley del deporte muy alejada de lo que se está haciendo en otros países y en organizaciones deportivas (COI, FIFA, WADA, etc), al margen de que sea un vacío contrario a las propuestas legislativas europea y estatal sobre el Estatuto de la Protección del Denunciante que en breve se promulgarán y que establecerán la obligación de implantar esos canales de alerta.
3. Tampoco hay referencia a  los nuevos mecanismos de resolución de conflictos que se están ensayando en otras esferas sociales, como es el caso de las prácticas restaurativas y que para determinados conflictos deportivos podrían resultar más exitosas y económicas que las vías disciplinarias.
4. Por último, también es significativa la ausencia de la mención a las exigencias de la mejora normativa y la introducción de evaluaciones ex ante y ex post. La consecución de ciertos objetivos que se introducen en el anteproyecto podrían ser logrados de una manera menos intrusiva, más realista y más económica si se tuvieran en cuenta las novedosas técnicas y herramientas previas a la promulgación de la norma (experimentos y pruebas piloto, análisis costes-beneficios, informes de órganos especializados, nudging, etc) o una vez publicada y puesta en vigor (informes de seguimiento, uso de normas temporales , controles por órganos especializados como el defensor del deportista o un observatorio del deporte, etc).

En definitiva, el anteproyecto de ley del Deporte presenta algunas mejoras en lo que afecta a uno de los temas centrales del derecho deportivo como es la gobernanza. La introducción de principios y mecanismos que prevengan y eviten lacras como la corrupción, la falta de eficiencia y la mala gestión parecía ser uno de los objetivos principales según aparece recogido en el preámbulo, pero un análisis ligero a los escasos artículos que se dedican a esta materia muestra que todavía falta mucho para lograr que las exigencias derivadas de la ética y la integridad pública aplicada a las federaciones y ligas alcance los niveles deseables.