La denominada Ley de Fortalecimiento de la Federación Peruana de Fútbol

A propósito de las últimas noticias, nada positivas por cierto, que se proyectan en el ámbito internacional sobre la dirigencia deportiva del fútbol peruano, tales como la detención del anterior Presidente de la Federación Peruana de Fútbol, señor Edwin Oviedo Picchotito en un caso de supuestos graves ilícitos penales que se viene investigando en el Ministerio Público y el Poder Judicial, así como la investigación que actualmente desarrolla la Fiscalía en lo Penal al señor Agustín Lozano Saveedra, actual Presidente de la Federación Peruana de Fútbol, a lo que se agrega el escándalo hecho público por la reventa de entradas durante las eliminatorias para el Mundial de Rusia 2018, es menester, a estas alturas, después de casi tres años de vigencia, hacer un breve análisis de la denominada Ley de Fortalecimiento de la Federación Peruana de Fútbol - FPF.

El Parlamento peruano aprobó a inicios del año 2018 la Ley N° 30727, Ley de Fortalecimiento de la Federación Deportiva Nacional Peruana de Fútbol, que, a nuestro juicio, buscaba establecer sustancialmente cuatro cosas:

- Establecer que en el caso de un conflicto normativo entre la legislación peruana y la normativa FIFA (estatutos, reglamentos y decisiones) y las decisiones de la propia Federación Peruana de Fútbol, se aplica el principio de primacía.

- Tornar aspectos propios de su organización interna y privada en materia normativa de una ley;

- Establecer que la relación entre el Estado, llámese el Instituto Peruano del Deporte, órgano rector del sistema deportivo nacional, y la Federación Peruana de Fútbol, es de coordinación; y

- Establecer que el proceso eleccionario de la Federación Peruana de Fútbol, aspecto netamente interno de una organización privada, se realice al término del ciclo olímpico, prorrogando expresamente el mandato de la junta directiva que presidía el primero de los mencionados dirigentes deportivos, hoy en prisión, señalando además que dicho proceso eleccionario se haría luego de la adecuación de los estatutos de la FPF a los reglamentos, decisiones y recomendaciones de la FIFA y la CONMEBOL.

La primera pregunta que surge entonces es ¿era necesaria dicha ley? La Fédération International de Football Association - FIFA aprobó sus nuevos estatutos en el Congreso Extraordinario de Zúrich (Suiza) el 26 de febrero de 2016. En el artículo 15 se estableció la obligación de todas las federaciones miembros (entre ellos la FPF) de que los estatutos deben cumplir con los principios de gobernanza, y en particular, deben incluir, como mínimo, determinadas disposiciones relativas a las siguientes materias:

- Declaración de neutralidad en cuanto a política y religión;

- Prohibición de toda forma de discriminación;

- Independencia y prevención de injerencias políticas;

- Garantía de la independencia de los órganos judiciales (separación de poderes);

- Aceptación de las Reglas de juego, de los principios de lealtad, integridad, deportividad y juego limpio por parte de los grupos de interés, además de los Estatutos, reglamentos y decisiones de la FIFA y de la confederación correspondiente (LA CONMEBOL, en el caso sudamericano).

- Reconocimiento de la jurisdicción y autoridad del Tribunal de Arbitraje Deportivo - TAD por parte de los grupos de interés y concesión de prioridad a la mediación como vía de resolución de disputas.

- Responsabilidad de las federaciones miembro a la hora de regular materias tales como arbitraje, lucha contra el dopaje, registro de jugadores, licencias de clubes, imposición de medidas disciplinarias --incluidas las resultantes de conductas éticas inapropiadas-- o medidas destinadas a proteger la integridad de las competiciones.

- Definición de las competencias de los órganos responsables de la toma de decisiones;

- Prevención de conflictos de interés en la toma de decisiones;

- Constitución de los órganos legislativos de acuerdo con los principios de representatividad democrática, teniendo presente la importancia de la igualdad de género en el fútbol; y

- Auditoría de cuentas independiente todos los años.

Efectivamente, las distintas federaciones miembros de la FIFA han realizado y viene realizando este proceso de adecuación. En lo que concierne a las federaciones de la Confederación Sudamericana de Fútbol (CONMEBOL), por citar solamente algunos casos, la Asociación de Fútbol Argentino - AFA, aprobó su nuevo Estatuto el 24 de febrero de 2017; la Asociación Paraguaya de Fútbol también lo ha aprobado el 24 de noviembre de 2017. Lo mismo ocurre con la Federación Boliviana de Fútbol, cuyo nuevo estatuto ha sido aprobado el 29 de mayo de 2017. Del mismo modo, la Federación Venezolana de Fútbol, aprobó el 13 de enero de 2017 su nuevo Estatuto. Ninguna de las federaciones nacionales mencionadas ha tenido que recurrir al órgano legislativo de su país para adecuar sus estatutos. Ello tiene una simple razón. Las federaciones deportivas nacionales son asociaciones civiles que se constituyen bajo las normas del Derecho Privado del país donde tienen su sede social y como tales, rigen su organización y funcionamiento a lo que acuerden sus miembros, sin intervención estatal. Por consiguiente, no hubo necesidad alguna que se diera alguna “ley de fortalecimiento” para normas aspectos propios de la organización interna de la Federación Peruana de Fútbol. Sus directivos han debido ser los llamados a gestionar dentro de la propia FPF los ajustes necesarios para adecuar sus estatutos conforme a los lineamientos establecidos por la FIFA. No había incompatibilidad alguna con la Ley de Promoción y Desarrollo del Deporte del Perú, Ley N°. 28036, cuyo artículo 44 claramente establece el carácter privado de las federaciones deportivas nacionales. Según esta disposición vigente: “Las federaciones deportivas nacionales son los organismos rectores de cada disciplina deportiva en sus distintas categorías y niveles. Se constituyen como asociaciones civiles sin fines de lucro, se rigen por sus estatutos, la legislación nacional que les resulte aplicable y las normas internacionales que les corresponda de acuerdo a su federación internacional y a sus organismos rectores. (...).”

Queda claro entonces que la obligación establecida por la FIFA para que la Federación Peruana de Fútbol adecue sus estatutos era un asunto estrictamente privativo de la FPF en la que el Estado peruano no tenía ni tiene participación alguna. Y aun así, pese ha haberse dado la Ley de Fortalecimiento de la Federación Peruana de Fútbol, después de casi año y medio de entrar en vigencia dicha ley, recién la FPF aprobó, el 14 de octubre de 2019, sus Estatutos.

Partiendo de esta idea, creo que podemos visualizar los alcances que se pretendía o se pretende aún dar con la citada ley. En principio, la consagración del principio de primacía para resolver un hipotético conflicto entre la legislación nacional y la normativa FIFA, resulta, por decir, lo menos atípica y extraña, habida cuenta que dicho principio es propio del Derecho Comunitario, en especial, del Derecho de la Unión Europea, el cual, por su constante interrelación con las normas del Derecho Interno de sus Estados miembros le resulta aplicable y necesario para resolver los conflictos normativos que pudieran generarse, tal como lo ha establecido el marco jurídico de la Unión Europea y su jurisprudencia. Este principio “significa que cualquier norma de Derecho Comunitario, no sólo del primario, sino también del derivado, prevalece sobre las de Derecho interno, cualquiera que sea el rango de éstas, incluido el constitucional. Opera, pues, contra cualquier fuente, ya sea anterior o posterior al Derecho Comunitario y respecto tanto de los órganos jurisdiccionales como del resto de los órganos del Estado”.

Es obvio que las relaciones entre el Perú, sujeto de Derecho Internacional Público, y la FIFA, asociación privada constituida bajo la legislación suiza, no provienen de un instrumento jurídico internacional que las dote convencionalmente de un régimen que pueda calificarse de Derecho Comunitario, ni mucho menos que la FPF, también asociación civil privada creada bajo las normas del ordenamiento jurídico peruano, tenga, por ser miembro de la FIFA, alguna condición distinta que le permita hacer prevalecer sus estatutos, reglamentos o decisiones sobre las normas del Derecho interno peruano. Ni siquiera los estatutos de la FIFA permiten inferir ello. 

Por otra parte, incorporar en una ley aspectos propios de la organización y funcionamiento de la FPF, tales como la oportunidad de la presentación de la memoria institucional y los estados financieros ante la asamblea de bases, implica una injerencia directa en un asunto ya previsto en los Estatutos de la Federación Peruana de Fútbol, tanto en el anterior como en el vigente. No había entonces ninguna necesidad de regular a nivel de ley este aspecto estrictamente interno de la Federación.

Asimismo, el haber incorporado en la denominada “ley de fortalecimiento” el principio de coordinación entre el Estado y la FPF, determinaría que dicha federación se aparte, a diferencia del resto de federaciones deportivas nacionales, de la rectoría y supervisión del Instituto Peruano del Deporte, órgano rector del Sistema Deportivo Nacional, en las tareas que la Ley de Promoción y Desarrollo del Deporte le ha encomendado de manera específica a las federaciones deportivas nacionales en sus distintas disciplinas, tales como el desarrollo de la política deportiva y el Plan Nacional del Deporte, el uso de la infraestructura deportiva, entre otros. Ni siquiera en la legislación de Brasil, país campeón del mundo y eminentemente futbolero, la Confederación Brasileña de Fútbol tiene esa peculiaridad. El artículo 16 de la Ley 9.615, de 24 de marzo de 1998, que establece las normas generales sobre los deportes y otras medidas, más conocida como la “Lei Pelé”, establece expresamente que las entidades del deporte y las entidades de administración deportiva y las ligas que trata el artículo 20, son personas jurídicas de derecho privado con la autonomía de organización y funcionamiento que sus estatutos les definen. La ley brasileña les reconoce a estas organizaciones deportivas su carácter autónomo, sujeta a sus estatutos y a las normas aceptadas para cada disciplina, pero no le otorga, frente al Estado brasileño, un status jurídico que implique una relación de coordinación.

Por último, el haber normado sobre el proceso eleccionario para los cargos directivos en la Federación Peruana de Fútbol, extendiendo expresamente el mandato de la junta directiva de dicha entidad ha sido y es, en nuestra opinión, una injerencia directa en el funcionamiento interno de la FPF, paradójicamente impulsada por sus propios directivos, cuyas motivaciones no conocemos. Lo único que podría razonablemente colegirse es que con dicha disposición se pretendía sustituir la voluntad de la asamblea de bases en relación a la expiración o a la renovación del mandato de la junta directiva, en ese entonces, en ejercicio. Según el artículo 19 de los Estatutos FIFA “Todas las federaciones miembro administrarán sus asuntos de forma independiente y sin la injerencia de terceros”. No había entonces necesidad alguna de la ley, ni mucho menos que se extienda el mandato de los directivos de la FPF, por cuanto todas estas cuestiones, allí normadas, correspondían ser resueltas por la misma Federación en el ámbito privativo que le es propio.

Finalmente, con la publicación de los nuevos Estatutos de la FPF, se espera que este importante instrumento normativo sirva en realidad para el propósito que quiso darse con la Ley N° 30727, fortalecer la organización y el funcionamiento de la Federación Peruana de Fútbol, sobre la base de los principios de gobernanza establecidos por la FIFA y en un ámbito de transparencia y probidad en el desarrollo de las acciones que corresponden, qué duda cabe, a la la federación deportiva nacional más importante del país.

José Abanto Valdivieso

Abogado
Máster en Intervención de la Administración en la Sociedad
por la UNED