Competencia del Comité andaluz para determinar la incompetencia del órgano federativo

(Comentario a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia

de Andalucía, Málaga, de 11 de diciembre de 2015)

1. Antecedentes

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga) de 11 de diciembre de 2015, objeto de este comentario, tiene su origen en una Resolución de 6 de noviembre de 2007 del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf.

Este Comité federativo, ante una serie de de denuncias formuladas por directivos y socios del Club de Campo La Zagaleta (Benahavís, Málaga) y, considerando que los hechos pudieran ser constitutivos de la infracción muy grave de «incumplimiento de los acuerdos de la asamblea general, así como de los reglamentos electorales y demás disposiciones estatutarias o reglamentarias», prevista en el artículo 12.2 del Reglamento Disciplinario federativo, acordó acumular las denuncias y, en lo que aquí nos interesa, ante la situación originada con una doble convocatoria de asambleas, suspender la celebración de éstas como medida provisional y hasta la conclusión del procedimiento disciplinario.

Tal resolución fue impugnada ante el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva por varios de los denunciantes por entender que el Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf carecía de competencia para adoptar la medida cautelar acordada, que, en consecuencia, era nula de pleno Derecho. El Comité Andaluz de Disciplina Deportiva, sin embargo, acordó, en su Resolución de 19 de noviembre de 2007, la inadmisión del recurso, al considerar que la medida provisional cuestionada «no es una decisión disciplinaria deportiva, sino que pertenece al ámbito propio de actuación de los órganos competentes de las entidades deportivas relativo a su funcionamiento y gobierno», esto es, se trata de una cuestión ajena a la disciplina deportiva que debe ser resuelta por la jurisdicción civil, careciendo de competencia el órgano disciplinario administrativo.

Contra este acuerdo de inadmisión y archivo de las actuaciones, los afectados interpusieron recurso de reposición, fundamentando su pretensión (la nulidad de la medida cautelar contenida en la Resolución de 6 de noviembre de 2007) en la razón ya aducida: la falta de competencia del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf, al tratarse la doble convocatoria de asambleas en el Club de Campo La Zagaleta de una cuestión no disciplinaria que debía resolver la jurisdicción civil, siendo el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva el órgano competente para, estimando el recurso interpuesto, anular la medida cautelar impugnada.

Pues bien, el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva, en su Resolución de 11 de enero de 2008, insiste en su argumentación inicial, destacando cómo estamos ante la denominada «alzada impropia», con la que se impugna ante la Administración las actuaciones de sus agentes –las federaciones deportivas en este caso– en tanto éstos ejercen una función delegada de carácter administrativo, cual es la disciplina deportiva, de donde deriva que las competencias entre los órganos federativos y el administrativo revisor no son necesariamente coincidentes, pudiendo el primero tener atribuidas competencias ajenas a la disciplina deportiva, cuya revisión no corresponde a la Administración, sino directamente a la jurisdicción ordinaria. En consecuencia y tras afirmar que la decisión federativa de suspender la celebración de la asamblea general de un club «no ostenta naturaleza disciplinaria a pesar de estar adoptada como medida provisional en el seno de un expediente disciplinario», el Comité Andaluz de Disciplina deportiva desestima el recurso de reposición interpuesto, manteniendo la inadmisión y el archivo de la impugnación originaria.

Esta Resolución fue recurrida de nuevo por los denunciantes, ahora ante la jurisdicción contencioso-administrativa, correspondiendo el asunto al Juzgado número 1 de Málaga, que no dictó Sentencia hasta el 29 de abril de 2014 y lo hizo estimando el recurso y anulando tanto las Resoluciones del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva como la del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf en lo que se refiere a la controvertida suspensión de la celebración de la asamblea general del Club de Campo La Zagaleta doblemente convocada.

Sostiene la juzgadora cómo una cosa es la falta de competencia del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva para adoptar y analizar el fondo de una medida cautelar que no puede dictarse en un procedimiento disciplinario y otra la competencia para resolver, dentro del proceso de revisión, la adecuación a Derecho de dicha medida cautelar. El Comité Andaluz de Disciplina Deportiva era, pues, según la juez, el órgano competente para, en su función revisora, determinar que el órgano disciplinario federativo carecía de competencia en orden a adoptar, como medida cautelar, la suspensión de las asambleas de un club deportivo, algo que corresponde en exclusiva a la jurisdicción civil. El Comité Andaluz de Disciplina Deportiva debió, en definitiva, estimar el recurso y anular la medida cautelar, que había sido impuesta, en un procedimiento disciplinario, por un órgano manifiestamente incompetente para acordarla.

Este pronunciamiento fue recurrido en apelación por la Junta de Andalucía ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad (Málaga), cuya Sección 1.ª dicta la Sentencia de 11 de diciembre de 2015, que, desestimando el recurso interpuesto, confirma en todos sus términos la Sentencia recurrida.

La Sala, tras destacar el carácter privado de los clubes deportivos y de sus procesos electorales y ratificar la incompetencia del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf para acordar la suspensión de la celebración de dos asambleas generales como medida cautelar en un procedimiento disciplinario, concluye cómo es, precisamente, esa incompetencia la que obligaba al Comité Andaluz de Disciplina Deportiva a estimar el recurso en lugar de inadmitirlo.

En consecuencia, queda anulada la suspensión de las asambleas generales del Club de Campo La Zagaleta convocadas para los días 24 de noviembre y 18 de diciembre de 2007. Obviamente, ocho años después el pronunciamiento judicial carece de cualquier trascendencia práctica. No así de un interés doctrinal, que es lo que justifica este breve comentario.

2. Disciplina deportiva. Disciplina pública, disciplina privada y materia social no disciplinaria

La disciplina hace referencia al conjunto de reglas con las que se trata de preservar el orden interno de los colectivos e instituciones mediante la determinación de formas o tipos de transgresión (infracciones) y asignación de sus consecuencias (sanciones).

La disciplina deportiva es, pues, en sentido amplio, el conjunto de previsiones dirigidas a asegurar el orden y normal funcionamiento de las entidades y competiciones deportivas a través de la tipificación de infracciones y el establecimiento de las correspondientes sanciones. Sin embargo, en su acepción estricta, la disciplina deportiva hace sólo referencia a aquellos supuestos en que el ordenamiento prevé una potestad disciplinaria de carácter público que se ejerce respecto de las personas o las entidades sometidas a una relación de especial sujeción y que deriva de su atribución, como función pública delegada, a las federaciones deportivas. Obviamente, al margen de esta disciplina pública, existe una disciplina privada, que viene referida a infracciones de orden interno, consistentes en el incumplimiento de obligaciones o el quebrantamiento de deberes asumidos por el sujeto como miembro de una determinada asociación deportiva.

Fuera de la disciplina quedan aquellas otras medidas que no son sanciones, al no derivarse directamente de una infracción prevista en la normativa estatutaria o reglamentaria.

Estas distinciones son trascendentes en tanto que, mientras en la disciplina deportiva (pública) los acuerdos de los órganos federativos son revisables por la Administración y posteriormente por la jurisdicción contencioso-administrativa, las sanciones privadas y las medidas sociales no disciplinarias son, en su caso, valoradas por la jurisdicción civil.

3. Disciplina deportiva: la atribución de su ejercicio en la Ley del Deporte de Andalucía

En el ordenamiento jurídico andaluz debe partirse, en esta materia, del artículo 56.2 de la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, según el cual, la potestad disciplinaria deportiva se extiende a las infracciones cometidas por las personas físicas y jurídicas pertenecientes a clubes federados y federaciones, en relación a las reglas de juego o competición y a las normas generales deportivas tipificadas en dicha Ley, en sus disposiciones de desarrollo (básicamente, en el Decreto 236/1999, de 13 de diciembre, del Régimen Sancionador y Disciplinario Deportivo) y en las normas estatutarias y reglamentarias de las entidades deportivas andaluzas. Precisando a continuación que son infracciones a las reglas del juego o competición las acciones u omisiones que, durante el curso del juego o competición, vulneren, impidan o perturben su normal desarrollo, y que son infracciones a las normas generales deportivas las demás acciones u omisiones que sean contrarias a lo dispuesto por dichas normas.

Por su parte, el artículo 69.2 de la Ley atribuye el ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva a la propia Administración (a través del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva) y, por delegación, a las federaciones deportivas andaluzas sobre las personas y entidades integradas en las mismas, clubes deportivos andaluces y sus deportistas, técnicos y directivos, jueces y árbitros, y en general sobre quienes de forma federada desarrollen la modalidad deportiva correspondiente. Pero, además, la atribuye a los jueces y árbitros y a los clubes deportivos andaluces, lo que resulta contradictorio con el resto del sistema normativo y ha tenido que ser matizado, cuando no contradicho, por la doctrina y la jurisprudencia.

En lo referente a los jueces y árbitros, a los que se atribuye la potestad disciplinaria deportiva durante el desarrollo del juego o competición, con arreglo a lo previsto en las normas que regulan cada modalidad deportiva, su única función sustancial es la aplicación de las reglas técnicas que nada tienen que ver con la disciplina deportiva. Así lo reconoció el Decreto de Régimen Sancionador y Disciplinario Deportivo, que, en su artículo 18.2.a), advierte cómo «la aplicación de las reglas técnicas que aseguran el normal desenvolvimiento de la práctica deportiva no tendrá consideración disciplinaria», si bien, ante la imposibilidad de contradecir la errónea previsión legal, mantiene la atribución a jueces y árbitros de una potestad disciplinaria limitada al levantamiento de las actas y la adopción de medidas que no son realmente incluibles en la disciplina deportiva. El tema lo resuelve el Proyecto de nueva Ley del Deporte de Andalucía (BOPA, X Legislatura, núm. 33, 10 de julio de 2015), que, en su artículo 123, excluye a los jueces y árbitros como titulares de la potestad disciplinaria deportiva, determinando expresamente que no se considerará ejercicio de la misma «la facultad de dirección del juego, prueba o competición por los jueces o árbitros a través de la mera aplicación de las reglas técnicas de la correspondiente modalidad o actividad deportiva».

Por lo que respecta a los clubes deportivos andaluces, a los que la previsión legal [art. 69.2.b)] –y también la reglamentaria [art. 18.2.b)]– atribuye la potestad disciplinaria deportiva sobre sus socios, deportistas, directivos, técnicos y administradores, de acuerdo con sus estatutos y normas de régimen interior dictadas en el marco de la legislación aplicable, resulta difícil de conciliar tal atribución con el hecho de que los clubes son entidades absolutamente privadas, que, a diferencia de lo que acontece en las federaciones deportivas, no ostentan funciones públicas delegadas y, por ello, nunca actúan como agentes colaboradores de la Administración. En consecuencia, la doctrina ha venido entendiendo, como única forma de acomodar al conjunto del sistema la indicada previsión normativa, que ésta lo que atribuye realmente a los clubes deportivos no es la potestad disciplinaria deportiva (pública), sino la potestad derivada de la disciplina interna, de carácter estrictamente privado. Algo que resultará más difícilmente sostenible tras la aprobación del Proyecto de nueva Ley del Deporte de Andalucía, que insiste en la atribución de la potestad disciplinaria deportiva a los clubes deportivos, «excepto en aquello que pertenezca al ámbito del Derecho privado» [art. 123.1.a)], con lo que la publificación de al menos una parte de la disciplina interna de los clubes parece evidente.

Valgan estas nociones básicas como introducción al análisis de la competencia del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva, objeto de controversia en el pronunciamiento comentado.

4. Competencia del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva

El Comité Andaluz de Disciplina Deportiva se rige por los artículos 12 y 81 a 84 (además de la disposición adicional 1.ª y la transitoria 1.ª) de la Ley del Deporte y 70 a 79 (además de la disposición adicional 2.ª y las transitorias 1.ª y 2.ª) del Decreto de Régimen Sancionador y Disciplinario Deportivo. Asimismo, cuenta el Comité con un Reglamento de Régimen Interior aprobado por Orden de 6 de marzo de 2000.

En dichas normas se configura al Comité Andaluz de Disciplina Deportiva como el «superior órgano administrativo de la Junta de Andalucía» tanto en el ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva en el ámbito territorial autonómico como en el control de legalidad sobre los procesos electorales a los órganos de gobierno y representación de las federaciones deportivas andaluzas (art. 12 LD). Además de ambas competencias básicas, el legislador le confiere una limitada función consultiva que ofrece, en todo caso, carácter complementario y residual.

Dentro del ámbito disciplinario, que es el que aquí nos interesa, dado que la Administración tiene delegada de forma plena y permanente la potestad disciplinaria deportiva en las federaciones, a ellas corresponde su ejercicio, reduciéndose la competencia del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva a la revisión de la actuación federativa. Sólo cuando no es viable el ejercicio de la potestad disciplinaria por los cauces federativos se atribuye esta función al órgano administrativo. El Comité Andaluz de Disciplina Deportiva es, por ello, en esta materia, ante todo órgano revisor de la actuación federativa (competencia normal) y sólo en determinados supuestos, como los derivados de imputaciones a los propios directivos de la federación, se le encomienda el ejercicio directo de la potestad disciplinaria (competencia excepcional).

A la revisión disciplinaria como competencia normal del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva se refiere el artículo 82.1, inciso primero, de la Ley del Deporte cuando determina que este órgano administrativo «ejercerá la potestad disciplinaria deportiva en relación con las infracciones de las reglas de juego o competición, resolviendo los recursos presentados contra las resoluciones adoptadas por los órganos disciplinarios federativos», precepto que no puede interpretarse literalmente como excluyente de la revisión de los recursos contra las resoluciones de los órganos disciplinarios federativos que versen, no ya sobre ilícitos competicionales, sino sobre infracciones a las normas generales deportivas, lo que comportaría una situación de incoherencia normativa y discordancia funcional que, como expuse en su momento (cfr. «El Comité Andaluz de Disciplina Deportiva», en El régimen sancionador del deporte en Andalucía, Bosch, Barcelona, 1999, pp. 159-162), se debió a las alteraciones realizadas en el proyecto de ley, durante la tramitación parlamentaria, de forma precipitada y sin el necesario análisis de las repercusiones que, sobre el alcance de otros preceptos, comportaban las modificaciones introducidas. Así lo reconoció el Decreto de Régimen Sancionador y Disciplinario Deportivo, que, en su artículo 71, incluye, entre las competencias del Comité Andaluz de Disciplina Deportiva, la resolución de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos disciplinarios federativos tanto en relación a las infracciones de las reglas de juego o de competición [letra a)] como respecto de las infracciones de las normas generales deportivas [letra e)].

Del ámbito competencial propio del Comité queda excluida, por de pronto, la revisión de las resoluciones de los órganos de otras entidades deportivas distintas de las federaciones, en concreto la revisión de las medidas y acuerdos disciplinarios de los clubes deportivos, que, según se ha expuesto, pese a la dicción literal de los artículos 69.2.b) de la Ley del Deporte y 18.2.b) del Decreto que la desarrolla, carecen de potestad disciplinaria en sentido propio. La actuación disciplinaria de los clubes es, en efecto y en todo caso, una actuación doméstica, que se desarrolla en el ámbito interno –y, por ello, estrictamente privado– de estas entidades, con independencia de sus posibles efectos en la práctica deportiva. Los acuerdos y resoluciones de los clubes deportivos en materia disciplinaria podrán ser impugnados, una vez agotada la vía asociativa, ante la jurisdicción ordinaria, pero no ante el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva.

Asimismo, la revisión administrativa requiere que la resolución impugnada agote la vía federativa y, por supuesto, que tenga contenido disciplinario. En este último requerimiento basa el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva el acuerdo de inadmisión revisado por la Sentencia comentada.

5. Órganos disciplinarios y competencias no disciplinarias

Los órganos disciplinarios federativos a veces ostentan también competencias no disciplinarias. Esta plurifuncionalidad no debe, sin embargo, como ha advertido la doctrina, conducir a equívocos: sólo cuando el Comité federativo aplica el régimen disciplinario deportivo es, por definición, órgano disciplinario, ejerce una función pública delegada y sus resoluciones son impugnables ante el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva. En los restantes supuestos, la revisión del acuerdo adoptado corresponderá a la jurisdicción ordinaria.

A nivel estatal, el Comité Español de Disciplina Deportiva hizo referencia a esta realidad en su Resolución de 7 de noviembre de 1997 (Justicia Deportiva, 1997, ref. 138, p. 318), advirtiendo cómo, «en muchas federaciones deportivas, el órgano disciplinario tiene también competencias organizativas y sólo las resoluciones de carácter disciplinario son recurribles ante el Comité». Esto es, no son idénticas las competencias y funciones de los órganos federativos y las que asume el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva, por lo que éste no será competente para revisar resoluciones en materias no disciplinarias que sí están dentro del ámbito competencial del órgano federativo.

Y es éste el argumento básico esgrimido por el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva en sus Resoluciones de 19 de noviembre de 2007 y 11 de enero de 2008, poniendo de manifiesto cómo «en numerosas federaciones deportivas andaluzas los órganos disciplinarios federativos no sólo conocen de la materia estrictamente disciplinaria sino de otras competicionales u organizativas ajenas a la misma, sin que en tales casos el Comité haya podido conocer de las eventuales impugnaciones que, en vía de recurso, se han planteado contra las mismas». Algo que no parece cuestionable, como tampoco que los distintos temas, a veces complejos, que plantean las impugnaciones ante el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva no siempre pueden resolverse con la mimética traslación de la dogmática general de los recursos administrativos, al tratarse de alzadas «impropias», caracterizadas precisamente porque entre el órgano que ejercita la potestad disciplinaria (el órgano federativo) y el órgano que controla y revisa su ejercicio (el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva) no hay propiamente relación jerárquica sino de tutela, siendo ello lo que, en efecto, posibilita que las competencias de uno u otro órgano no tengan que ser necesariamente coincidentes.

Ahora bien, no todos los órganos federativos cuentan con competencias no disciplinarias y, de tenerlas, lo esencial es constatar si la resolución se adopta en un procedimiento disciplinario o en un expediente de distinta naturaleza.

En el caso que nos ocupa, la medida provisional se adopta en un procedimiento disciplinario. Y, además, el órgano que la acuerda, el Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf carece de competencias organizativas o competicionales. Es, en sentido estricto, un órgano disciplinario.

A diferencia de lo que acontece en otras federaciones, como la Real Federación Andaluza de Fútbol, en las que los Comités de Competición ostentan competencias organizativas y competicionales además de las disciplinarias, los Comités de Competición de la Real Federación Andaluza de Golf disponen exclusivamente de competencias organizativas y competicionales (arts. 75 y 76 de los Estatutos). Cuando estos Comités advierten actuaciones que pudieran ser constitutivas de infracción, se limitarán a informar al órgano con competencia disciplinaria. El Comité de Disciplina Deportiva, por su parte, viene previsto en el artículo 74 de los Estatutos, encontrándose su régimen normativo en el Reglamento de Régimen Disciplinario federativo. Para comprobar su estricta naturaleza disciplinaria baste el artículo 2.º del indicado Reglamento, según el cual, las competencias del Comité de Disciplina Deportiva son la resolución de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos disciplinarios de los clubes, secciones deportivas y demás asociaciones en relación a las infracciones de las reglas de juego o competición (a) y los expedientes incoados por infracción de las reglas de juego y competición y las normas generales deportivas (b).

Por tanto, siendo sus competencias estrictamente disciplinarias, el Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf no puede adoptar medidas ajenas a la propia disciplina deportiva, esto es, distintas de las previstas en la normativa disciplinaria. Y, si la acuerda, será nula, al haber sido adoptada por un órgano manifiestamente incompetente.

6. Conclusión

En el caso que nos ocupa, la medida provisional (suspensión de la celebración de dos asambleas convocadas en un club deportivo) la adopta el Comité de Disciplina Deportiva federativo en un expediente disciplinario, seguido por la infracción prevista en el artículo 12.2.a) del Reglamento Disciplinario de la Real Federación Andaluza de Golf («El incumplimiento de los acuerdos de la asamblea general, así como de los reglamentos electorales y demás disposiciones estatutarias o reglamentarias»), que es traslación de la infracción específica muy grave de los presidentes y demás miembros directivos de las entidades deportivas andaluzas tipificada en los artículos 74.2.a) de la Ley del Deporte y 28.a) del Decreto de Régimen Sancionador y Disciplinario Deportivo.

De ahí que, según se afirma en los pronunciamientos judiciales, estamos ante un órgano disciplinario, que, en un expediente disciplinario, por presunta infracción disciplinaria, adopta, con base en un precepto de la normativa disciplinaria (art. 42 del Reglamento federativo) una medida que sólo podía acordarse en vía jurisdiccional.

Tratándose, pues, de una resolución disciplinaria, el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva debió, en efecto, admitir la impugnación y estimar el recurso, anulando el acuerdo del Comité de Disciplina Deportiva de la Real Federación Andaluza de Golf en lo que hace referencia a una medida cuya adopción correspondía a la jurisdicción ordinaria.

Antonio Millán Garrido

Presidente de la Asociación Española de Derecho Deportivo

Publicado en Diario LA LEY, nº 8744, de 19 de abril de 2016. Editorial LA LEY