Ana Muñoz: “Los códigos de buen gobierno de las federaciones son un trampantojo”

Ana Muñoz, jurista, exdirectora de la AEPSAD, exdirectora general del CSD y exvicepresidenta de integridad de la RFEF, impartió una ponencia en el reciente Congreso de Derecho Deportivo de la AEDD sobre los códigos de buen gobierno en las organizaciones deportivas.

En la conferencia, la prestigiosa jurista no mencionó en ningún momento a la RFEF ni a ninguna otra federación. No obstante, como es conocido, fue directora general del CSD en la etapa de Miguel Cardenal y también ha sido vicepresidenta de integridad de la RFEF, lo cual le permitió acceder a una información privilegiada sobre el funcionamiento real de las federaciones en general y de la de fútbol en particular.

Por ello, antes de pasar a ofrecerles lo esencial de su ponencia, vamos a recordar unas recientes declaraciones suyas a propósito del escándalo que se suscitó con el traslado de la Supercopa a Arabia Saudí en dos vertientes: la de celebrar este torneo oficial español en un país que no respeta los derechos humanos, y la apariencia de conflicto de intereses al intervenir en la operación, como intermediario, un jugador que entonces estaba en activo, Gerard Piqué.

El pasado 27 de abril, desde IUSPORT dejamos en el aire una pregunta: ¿en qué informes previos se apoyaron los dirigentes de la RFEF para firmar el contrato con Arabia Saudí?

 
Pues bien, Ana Muñoz, que era vicepresidenta de integridad de la RFEF en aquellos momentos (dimitió en enero de 2020) respondió aquel mismo día en Twitter a dicha pregunta en estos términos:
 

"No se apoyaron en ningún informe que tuviera relación ni con el departamento de integridad ni con el comité de ética. Ignorábamos el contrato".

No se apoyaron en ningÃún informe que tuviera relaciÃón ni con el departamento de integridad ni con el comitÃé de Ãética. IgnorÃábamos el contrato
El informe del ComitÃé de Ãtica es posterior al contrato con Arabia SaudÃí | IUSPORT: EL OTRO LADO DEL DEPORTE https://t.co/5hww0gX8yG

â Ana MuÃñoz (@anamunozsp) April 27, 2022

Con estos antecedentes, el lector está perfectamente ubicado para una mejor comprensión de la espléndida conferencia que Ana Muñoz ofreció hace escasos días en Barcelona, de la que ofrecemos sólo una parte.

Ana Muñoz comenzó preguntándose si cuando hablamos de ética en el deporte estamos excluyendo el derecho, “¿o es que el derecho no ha sido suficiente para que la ética en el deporte y en las organizaciones deportivas se implante?”.

"Si se detectan conductas contrarias a ese código ético, no pasa nada, y cuando no hay reacción frente al incumplimiento, en realidad es una tomadura de pelo. Esa es mi opinión, porque solo sirve para decir que cumplimos una realidad formal sin que los dirigentes deportivos se comprometan realmente a que en el seno de sus organizaciones el buen gobierno no sea la base sobre la que se asienta la organización", afirmó la exvicepresidenta de la RFEF. 

Extracto de la conferencia

Transcribimos a continuación una parte de su conferencia:

"Como directora de la Agencia Antidopaje tenía como finalidad analizar, observar, investigar y perseguir conductas ilícitas. Como Directora General de Deportes tenía como finalidad analizar, observar, dirigir aquellos aspectos que el derecho público establece sobre las organizaciones deportivas, sobre los deportistas y sobre la práctica del derecho.

Y como vicepresidenta de integridad de la Real Federación Española de Fútbol tenía como finalidad conocer investigar, perseguir y evitar las conductas fraudulentas que no se producían en el ámbito del terreno de juego.

Yo no tenía como finalidad la disciplina deportiva, sino precisamente aquellas cuestiones que fuera de los códigos normativos propios, en este caso del fútbol, exigían alguna labor de control.

Y la pregunta es por qué. ¿Las leyes no eran suficientes?. ¿La ley del deporte, o las normas que regulaban las federaciones, no eran suficientes para que tuviera que haber instancias que se ocuparán de algo tan etéreo como el buen gobierno?.

Bueno, yo creo que como la experiencia es un grado, no en mí caso sino en cualquiera de los ámbitos a los que vosotros os dedicáis, la realidad supera siempre a la norma y a la ficción. Eso también sucede en el cine.

Y por lo tanto, tenemos que preguntarnos si las organizaciones deportivas necesitan de un buen gobierno. ¿La Ley del Deporte no lo regula?. ¿Los reglamentos de desarrollo del funcionamiento de las entidades federativas, de los reglamentos de disciplina deportiva o de los reglamentos electorales, no son bastantes?

Parece que no. En todas las organizaciones empresariales han surgido movimientos, aprobación de normas internas que se suelen denominar códigos éticos, códigos de buen gobierno, que tienen como finalidad, lo suelen decir casi todos sus preámbulos, ir más allá de la letra de la ley.

Para los juristas esto es difícil, porque el positivismo jurídico nos exige precisamente no ir más allá de la letra de la ley. Lo que pasa es que la ley de la que estamos hablando aquí, es esa ley de la que esta mañana habéis debatido, si es una ley pública, si es una ley que se establece entre particulares, cómo es la naturaleza de las relaciones que se debaten en el ámbito deportivo, sobre todo para saber cómo tienen que ser los mecanismos de control.

En definitiva, no hay norma que valga para algo si no tiene un mecanismo de reacción. Cuando estudiábamos primero de Derecho era una de las características generales de la ley, que hubiera una reacción jurídica frente al incumplimiento porque si no, lo que teníamos delante era un desiderátum, algo que podía estar en el estado del deber ser, pero que no se podía materializar en la práctica y por lo tanto no se podía exigir y si no se podía exigir, a nadie se le podía demandar que lo cumpliera.

Los códigos éticos, o estos códigos de buen gobierno, o estás normas, vamos a decirlo sin ambages, que en tantas ocasiones no son más que un trampantojo, que se presentan ante el público con la finalidad de decir que cumplimos los estándares internacionales, los compromisos adquiridos por las organizaciones internacionales, o bien las modernas normas que rigen las organizaciones internacionales. En cualquier ámbito, en el ámbito empresarial, en el ámbito deportivo, en el ámbito de las instituciones públicas. Una vez más, porque creemos que la norma no es bastante, que necesitamos algo más.

A lo mejor no queremos cumplir la norma y necesitamos algo más; a lo mejor tenemos que replantearnos por qué se necesitan los códigos de buen gobierno y no se aplican simplemente las leyes; o por qué no se exige el cumplimiento de las leyes por parte de aquellos que tienen como finalidad velar por la organización deportiva o por la organización empresarial.

Enlaza esto con otra cuestión que habéis tratado esta mañana, que es quién debe velar por el cumplimiento de las normas y la respuesta es que depende de que estemos ante una actividad privada o una actividad pública y entonces las reacciones del ordenamiento jurídico son distintas.

¿Alguien cree que tener como activo de una empresa a quién representa deportivamente a un país es privado?. ¿Alguien piensa que los activos de una empresa, sean cuáles sean, no comprometen el patrimonio y la responsabilidad de los accionistas y de sus dirigentes?

Esa es la diferencia. Cuando alguien monta una empresa, compromete su patrimonio porque aporta activos que van a ser objeto de gestión en el mercado. Cuando alguien dirige una federación, no aporta nada de su patrimonio, no arriesga nada de su patrimonio, pero gestiona unos intereses absolutamente públicos; tan públicos que nadie más puede gestionarlos; se convierten, además, en una actividad monopolística y de ahí que los gobiernos necesiten velar precisamente porque el objeto material de esa “empresa” es un bien común que no pertenece ni a los dirigentes, ni a los deportistas, ni a los accionistas porque no los hay.

Eso significa que cuando hablamos de códigos de buen gobierno tenemos que preguntarnos qué es lo que hay que gobernar: ¿intereses particulares, intereses comunes, intereses públicos, que a lo mejor no son contrapuestos los intereses públicos con los intereses comunes, pero sí pueden ser contrapuestos con los intereses particulares?.

Yo creo que la normativa española que regula la necesidad y la obligatoriedad de que existan códigos de buen gobierno, o códigos éticos, porque en el ámbito español y deportivo es el Consejo Superior de Deportes, a través de instrucciones, todos sois juristas o la mayoría, no es una ley la que exige que exista un código de buen gobierno en las federaciones, no.

Es la normativa que regula la adjudicación de subvenciones y ahí sí puedo aportar un pequeño elemento de experiencia: se exigía que las federaciones tuvieran un código de buen gobierno para poder acceder a los fondos públicos.

Se establecía como requisito, exactamente igual que cuando establecíamos como requisito que tenía que haber tres mujeres en la junta directiva.

El único mecanismo que tuvimos para que las federaciones dieran cumplimiento a un compromiso de igualdad fue condicionarlo a que no iban a recibir subvenciones. Les puedo asegurar que todas las federaciones deportivas incluyeron a tres mujeres en sus órganos de gobierno.

La pregunta no es si tiene que haber tres mujeres o no. La pregunta es: ¿qué ocurre para que tú tengas que establecer una condición sine qua non en el reglamento a través del cual concedes fondos públicos para exigir que se cumpla algo?.

Con los códigos de buen gobierno, exactamente igual. Todas las federaciones deportivas aprobaron códigos de buen gobierno; todos copiaron, en la mayor parte de los casos, un modelo genérico que aprobó el Consejo Superior de Deportes y que en la actualidad está regulado en el año 2021, la última modalidad de código de buen gobierno, que a mí hay algo que me resulta incomprensible como jurista: no hay reacciones del ordenamiento jurídico ante el incumplimiento.

Cuando uno lee el código ético de FIFA, del 2018, la mitad de sus artículos establecen sanciones. La mitad de sus artículos se dedican a establecer quiénes son las autoridades competentes para instruir, investigar, probar y sancionar las conductas de todo aquel que se encuentre sometido a ese código, que son todos. Y hay reacción.

Cuando uno hace un análisis de los códigos de buen gobierno de las federaciones deportivas españolas, lo que piensa es: ¿y esto para qué sirve, si no se puede aplicar? O dicho de otra manera, se puede aplicar pero no pasa nada.

Si se detectan conductas contrarias a ese código ético, no pasa nada, y cuando no hay reacción frente al incumplimiento, en realidad es una tomadura de pelo.

Esa es mi opinión, porque solo sirve para decir que cumplimos una realidad formal sin que los dirigentes deportivos se comprometan realmente a que en el seno de sus organizaciones el buen gobierno no sea la base sobre la que se asienta la organización.

Es que en los debates filosóficos sobre la moral, la ética y la ley (que han pasado muchos años desde que me enfrenté a ellos por primera vez), llegábamos a la conclusión de que mientras la ley era el acuerdo de voluntades adoptado por la generalidad de los ciudadanos a través de sus representantes, la ética y la moral iba descendiendo en el ámbito del cumplimiento y de la individualidad o no.

No hay 37 millones de éticas, como no hay 37 millones de morales. No.

Puede haber un consenso sobre cuáles son los comportamientos éticos y exigirá un consenso de la Sociedad, o de los implicados, o de los afectados; y cuando entramos en el terreno de la moral, entramos en el terreno de lo individual evidentemente, pero esa moral, que dependerá de las creencias que cada uno tenga, del compromiso ético que cada uno esté dispuesto a asumir, o incluso de la sociedad en la que esté dispuesta a integrarse para cumplir sus normas, no tiene nada que ver con la necesidad de que estas organizaciones que gestionan bienes públicos, recursos públicos, vengan de donde vengan.

Porque la pregunta es: ¿por qué se venden los derechos de emisión de unos señores que representan a un país?

No porque nadie haya comprometido su patrimonio para que puedan hacerlo. Por lo tanto, la condición pública o privada de los fondos que se gestionan desde las entidades deportivas federativas, a mí juicio, hay que ponerlo en tela de juicio.

Pero si descendiéramos todavía mucho más nos daríamos cuenta que cuando con nuestros impuestos se financian, o se recaudan, impuestos que recaen sobre el juego y se reparten, nadie puede negar la naturaleza pública de esos recursos.

Entre otras cosas porque el que incumple no pagando esos impuestos recibe una reacción pública del ordenamiento jurídico, que es una sanción tributaria.

Las máquinas recreativas, las quinielas, el régimen jurídico de las apuestas deportivas es la base del derecho sancionador en el ámbito del juego y es público; y los recursos que se obtienen a través de esos medios, y se reparten, tienen naturaleza pública.

Y las cotizaciones a la Seguridad Social que se financian a través de los diversos mecanismos que existen para los jugadores y jugadoras de este país, tienen naturaleza pública.

Sustraer el control de lo público a esos recursos, a mí me parece que es una manera de engañar, de intentar derivar hacia la ausencia de control algo que requiere de control más que nunca y vuelvo a la experiencia".